Como es de amplio conocimiento, para la ejecución de una obra, la división de una finca, o la apertura de un comercio, venía siendo necesaria una licencia urbanística o de actividad a expedir por el Ayuntamiento correspondiente. Ésta se obtenía tras la presentación de un proyecto o memoria técnica que justificase la adecuación de la actuación a los usos, parámetros y condiciones impuestas por el planeamiento.
Tras la aprobación de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo – denominada de Servicios o Bolkestein – dicho sistema tradicional se resquebrajó. Esta norma europea impuso a los Estados Miembros la obligación de adaptar sus normativas internas para favorecer la libertad de establecimiento y libre circulación de servicios. Con el objetivo de remover las cargas o trabas administrativas que se considerasen injustificadas y, por tanto, promover la simplificación de procedimientos a escala general.
Desde aquella fecha hasta el presente, se han dictado infinidad de disposiciones, tanto en el ámbito estatal como en los ordenamientos autonómicos, a fin de adaptar los antiguos procedimientos y reglas a dicho mandato. Así, hoy en día se promulgan normas en las que se viene a tratar de cerrar el tránsito desde el antiguo sistema de control por licencia a nuevas formas.
En el ámbito urbanístico, ha traído una serie de consecuencias evidentes que abordaremos didácticamente en este breve artículo, como el abandono de la licencia urbanística o de actividad en múltiples casos, sin ahondar en la compleja problemática que la casuística nos ofrece a diario.
Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas
En primer lugar, gran parte de las obras y usos para los que era necesaria una licencia urbanística o de actividad, han sido sustituidas por las denominadas declaraciones responsables y/o comunicaciones previas. Estos procedimientos, cumpliendo con los requisitos marcados por la ley, van a permitir la ejecución de una obra o el desarrollo de una actividad, sin tener que aguardar una respuesta expresa de la Administración en forma de resolución administrativa.
Para entender en su justa medida lo que es una declaración responsable o una comunicación previa debemos abandonar la idea de la tradicional «solicitud administrativa», pues en nada se parece a ésta.
El artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, reguladora del procedimiento administrativo común, define la declaración responsable como aquel documento firmado por un particular en el que el mismo manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos legales para que le sea reconocido el ejercicio de un derecho o facultad. Y que dispone, además, de toda la documentación precisa que lo acredite.
Por su parte, la comunicación previa sería el documento en que se pone en conocimiento de una Administración Pública los datos identificativos o cualquier otro dato relevante.
En el ámbito urbanístico, el articulo 360 del Reglamento de la Ley 2/2016, del suelo de Galicia, aprobado por Decreto 143/2016, concreta que «la comunicación previa en materia de urbanismo es el documento en el que la persona interesada pone en conocimiento de la Administración municipal que reúne los requisitos para realizar un acto de transformación, construcción, edificación y uso del suelo o del subsuelo que no está sujeto a licencia municipal y, en todo caso, los que así se establezcan en las leyes».
Es decir, mediante la comunicación previa el interesado asume, en un primer momento, la responsabilidad, dejando un papel secundario a la Administración. Ésta deberá comprobar y verificar posteriormente, tanto si la comunicación cumple los requisitos formales, como si la actuación comunicada es finalmente acorde a la normativa. Si el particular entiende que ello es así, le bastará trasladar a la Administración la comunicación de su voluntad de realizar la actuación, acompañándola con la documentación preceptiva con la que ya cuenta. Y declarando, bajo su responsabilidad, que cumple con la normativa.
Tal como se ha dicho, no se trata una solicitud administrativa, que siempre precisaría un acto de respuesta por la Administración , sino de un acto jurídico particular, generador de obligaciones y derechos cuando cumple todos los requisitos y que permite una agilización evidente en los plazos.
Las comunicaciones previas suponen una ventaja evidente en términos de celeridad. Pero no impiden que la Administración, después de la verificación documental o de contenido, pueda llegar a declarar la ineficacia de la propia comunicación presentada, previa tramitación del correspondiente procedimiento. Así lo establece, por ejemplo, el artículo 362 del Reglamento de la Ley 2/2016, del suelo de Galicia. Es decir, presenta el inconveniente, o exigencia, de tener que asesorarnos previamente de la compatibilidad de la actuación con el ordenamiento urbanístico.
Obras para los que no es necesaria una licencia urbanística
Toda vez que se trata de una materia a regular por cada Comunidad Autónoma la respuesta es muy diversa. No obstante, se ha venido reservando este trámite para las denominadas, tradicionalmente, obras e instalaciones menores.
Por ejemplo, en la norma gallega, se reservan, con carácter general, para la obtención de licencia urbanística, aquellos actos de edificación y uso que precisan proyecto de obras de edificación, intervenciones en inmuebles catalogados, grandes movimientos de tierra, parcelaciones o segregaciones, primeras ocupaciones, etc.
Los restantes actos, tales como por ejemplo: obras menores, uso de suelo para actividades mercantiles, industriales, profesionales, de servicios u análogas, quedarían subsumidos dentro de la comunicación previa. Bastará, por lo normal, acompañar una breve descripción de la obra con el modelo normalizado que haya puesto a nuestra disposición la Administración competente, abonando las tasas correspondientes por la tramitación.
Comunicación previa e inicio inmediato de actividad
Respecto a las actividades, la regla general es, también, la presentación de comunicación previa. Así lo contempla, en el ámbito de gallego, el artículo 24 de la Ley 9/2013, de 19 de diciembre, de emprendimiento y competitividad de Galicia. El cual debe complementarse con el artículo 11 y ss. del Reglamento único de regulación integrada de actividades económicas y apertura de establecimientos. Si bien no nos detendremos, por la generalidad del artículo, en todos los aspectos relativos a las comunicaciones previas de actividad, si entendemos preciso dejar claras diversas cuestiones.
De una parte, aquellas actividades profesionales y/o comerciales que no precisan de la realización de obra alguna de adaptación del local (caso inusual pero posible. P.ej. despachos), les bastará con la presentación de la comunicación previa, cumpliendo los requisitos, para poder iniciar inmediatamente la actividad. Sin la necesidad de tener que aguardar a ningún tipo de resolución administrativa que avale lo expuesto en la misma.
Será en todo caso, mediante las actuaciones de verificación y control posterior, cuando la Administración pueda requerir algún documento complementario o, si la actividad es claramente incompatible, incoar un procedimiento de declaración de ineficacia, adoptando las medidas cautelares que procedan.
Sin embargo, lo habitual es que para emprender una actividad comercial resulte necesario, al menos, realizar unas mínimas obras de adaptación en el local donde se vaya a implementar la misma.
En tales casos, será preciso que ya con la presentación de la solicitud de licencia de obra (en caso de labores que precisen proyecto) o comunicación previa, se presente la restante documentación justificativa exigida para la actividad.
Una vez obtenida la licencia urbanística o actividad, o declarada la suficiencia de la comunicación previa presentada y ejecutada la obra, bastará con que el promotor aporte una nueva comunicación en la que aporte el certificado final de obra y, cuando proceda el certificado acústico.
Asimismo, hay que tener en cuenta que si se pretende realizar un cambio de actividad en el local se deberá presentar nueva comunicación previa con toda la documentación exigida.
Declaración de innecesariedad
Si bien los actos de parcelación y segregación de parcelas requieren, por norma general, dotarse de una licencia urbanística, existen una serie de supuestos en los que suele excepcionarse su exigencia. Sustituyéndose, ésta, por una «declaración de innecesariedad» como acto administrativo a emitir.
Así, y nuevamente en el ámbito de la comunidad autónoma de Galicia, cabe referirse al artículo 150.6 de la Ley 2/2016, del suelo de Galicia. Este precepto indica que será innecesario el otorgamiento de licencia urbanística cuando la división o segregación sea consecuencia de:
a) La aprobación de un proyecto de compensación, reparcelación o expropiación.
b) La ejecución de infraestructuras y dotaciones públicas.
c) El otorgamiento por el planeamiento de distinta clasificación o calificación de la parcela de origen.
En tales casos, los notarios y registradores exigirán para autorizar e inscribir, respectivamente, escrituras de terrenos, resolución administrativa que acredite el otorgamiento de la licencia municipal o declaración de innecesariedad.
Es importante destacar, finalmente, una cuestión respecto a las parcelaciones. Si bien el no constituye supuesto de innecesariedad, el hecho de que nos hallemos ante una parcelación ilegal, para la que hayan transcurrido los plazos previstos en la ley de suelo, para que la Administración pueda adoptar medidas de reposición de la legalidad, el artículo 377 del Reglamento de la Ley 2/2016 no considerará parcelación la transmisión de los lotes resultantes de la parcelación originaria.
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