Empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad. 15 claves de la STJUE Obadal

La Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha emitido una sentencia histórica (C‑418/24 [Obadal]) que supone un jaque mate a la temporalidad en el empleo público español, como ha defendido Pablo Guntiñas, responsable del Área de Empleo Público de Vento, en La Voz de Galicia, y que puede beneficiar a miles de empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad.

A continuación, vamos a repasar las claves de la sentencia y a resolver las principales dudas que se están haciendo los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad. Por ejemplo, si este dictamen abre la puerta a la conversión de interino a fijo de un trabajador que ha encadenado contratos temporales durante años.

1. ¿Sigue siendo válida la figura del «indefinido no fijo» como medida contra el abuso de temporalidad?

No. El Tribunal de Justicia ha sido tajante: la transformación de sucesivos contratos de duración determinada en una «relación laboral indefinida no fija» no constituye una medida adecuada para sancionar el abuso de temporalidad.

La razón es clara: un trabajador cuya relación laboral se ha calificado como indefinida no fija sigue siendo un trabajador con contrato de duración determinada a efectos del Acuerdo Marco, y por lo tanto esa figura no elimina la precariedad ni ofrece estabilidad al empleado.

La Gran Sala ha afirmado que esta transformación:

No impide que se prolongue la utilización abusiva de tales contratos, pues el vínculo contractual entre los interesados sigue teniendo naturaleza temporal y, así, mantiene al trabajador afectado en una situación de precariedad». Incluso en el supuesto de que el personal indefinido no fijo disfrute de derechos equiparables a los del personal fijo en materia de remuneración y promoción profesional, tal equiparación «no permite al personal indefinido no fijo disfrutar, al igual que el personal fijo, de la estabilidad en el empleo», concebida como un «componente primordial de la protección de los trabajadores.

2. ¿Qué deben demandar ahora los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad?

Dado que el TJUE ha descartado que la figura del indefinido no fijo (INF) constituya una medida adecuada para sancionar el abuso, las demandas de los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad deben reorientarse hacia dos objetivos principales.

En primer lugar, debe solicitarse una declaración de fijeza, dado que sentencia deja pocas alternativas.

En segundo lugar, y de forma alternativa o acumulada, debe reclamarse una indemnización por reparación íntegra del perjuicio sufrido, sin sujeción a los topes actuales de 20 o 33 días.

Una posibilidad, como apunta el Profesor Ignasi Beltran, para las acciones declarativas en las que la relación no se haya extinguido, si no cabe la fijeza (por ser contra legem) ni el INF, la solución podría pasar por el reconocimiento a los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad de una situación que no exija someter la plaza a cobertura definitiva, de modo que deje de ser «temporal», en línea con la figura de «personal a extinguir», también sugerido en su día por María Emilia Casas.

3. En consecuencia, ¿pueden los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad reclamar la fijeza?

Esta es una de las cuestiones más relevantes que deja abierta la sentencia. El TJUE ha declarado que el Acuerdo Marco «no impone a los Estados miembros una obligación general de transformar en contratos por tiempo indefinido los contratos de trabajo de duración determinada». Pues la cláusula 5, punto 2, del Acuerdo Marco atribuye, en principio, a los Estados miembros la facultad de determinar en qué condiciones los contratos de duración determinada se considerarán celebrados por tiempo indefinido.

Sin embargo, al pronunciarse respecto a que todas las medidas españolas existentes son insuficientes, el TJUE deja a los tribunales españoles la tarea de articular soluciones verdaderamente efectivas, disuasorias y proporcionadas. Los tribunales deberán plantearse «si la conversión en fijos de aquellos trabajadores que han sufrido décadas de abuso es la única medida que verdaderamente sanciona y elimina las consecuencias del incumplimiento».

En definitiva, aunque la sentencia no impone directamente la fijeza de los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad, abre la puerta a que los tribunales españoles la reconozcan como la medida más adecuada en casos de abuso prolongado.

Desde el Área de Empleo Público de Vento sabemos que es una opción compleja, pero debemos explorar los límites constitucionales, sobre todo en el caso de personal laboral, y dado que el EBEP establece que el personal temporal accede a la administración también mediante los principios de igualdad, mérito y capacidad.

4. ¿Qué vías proponemos para la fijeza de los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad?

Aunque como indicamos el TJUE no impone la fijeza de los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad, esta posibilidad queda de facto como una opción viable para el personal laboral en la jurisdicción social. Más compleja resulta esta posibilidad para el personal funcionario y estatutario, especialmente porque las demás medidas han sido descartadas. Las vías que pueden proponerse serían estas tres:

1. Personal laboral, funcionario y estatutario: Solicitar al juez la declaración de fijeza, argumentando que, al no existir ninguna medida nacional efectiva para sancionar el abuso, no puede aplicarse la normativa que prohíbe la conversión en fijo, conforme a la doctrina Adeneler del TJUE. La Sala de lo Social es «más flexible» y no pesan igual los principios constitucionales de acceso al empleo público, frente a la posición mucho más restrictiva de la Sala Tercera, siempre renuente a aplicar la doctrina comunitaria.
2. Creación de un nuevo estatus de permanencia: reconocer una situación jurídica a los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad que, sin llamarse fijeza, no exija someter la plaza a cobertura definitiva, de forma que elimine la naturaleza temporal de la relación. Así dejaría de alimentar la precariedad que critica el TJUE.
3. Vía legislativa: Presionar para que el legislador articule procesos de acceso restringidos o con peso determinante de la experiencia para los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad, o bien una reforma integral que transponga adecuadamente la Directiva.

5. ¿Sirven las indemnizaciones de 20 días o de 33 días por año de servicio para reparar el abuso?

Según el TJUE, no. La sentencia declara que no constituye una medida adecuada el pago de indemnizaciones tasadas con un doble límite máximo, ya sea la de veinte días de salario por año de servicio con un tope de doce mensualidades, ya sea la de treinta y tres días de salario por año de servicio con un tope de veinticuatro mensualidades.

Una indemnización tasada con doble tope «no puede constituir ni la reparación proporcionada y efectiva de las situaciones de abuso que superen una determinada duración en años ni la reparación adecuada e íntegra de los daños derivados de tales abusos».

Además, debe tenerse en cuenta que tales indemnizaciones únicamente se abonan en el momento en que la relación laboral se extingue por la culminación del proceso selectivo, no parece que tengan derecho a ellas los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad que se jubilen, dimitan o sean despedidos antes de que finalice dicho proceso.

6. ¿Qué indemnización proponemos? ¿Cómo se calcularía? ¿Habría un mínimo y daños adicionales?

El TJUE establece que, cuando la medida elegida sea la reparación pecuniaria, el Estado está obligado a garantizar la «reparación íntegra del perjuicio sufrido». Lo que implica que la indemnización a los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad no debe limitarse a una indemnización meramente simbólica y no se puede imponer una prueba diabólica a las personas abusadas. El perjuicio se presume.

A continuación, el TJUE fija unos criterios claros para el cálculo de la indemnización para los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad, señalando que deben tenerse en cuenta todas las circunstancias del caso, en especial:

• La naturaleza de las funciones desempeñadas por el trabajador.
• El número y la duración acumulada de los contratos.
• Las ventajas económicas que el interesado habría podido reclamar de no haber existido el abuso.
• El perjuicio sufrido por la situación de incertidumbre.

A efectos de calcular la indemnización para los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad, podríamos partir de los siguientes parámetros:

• Un importe mínimo: La indemnización de 33 días por año de servicio (con un máximo de 24 meses) podría operar como presunción de mínimo para los casos de abuso acreditado, ya que los 20 días están reservados para INF sin abuso previo. Así se daría respuesta a la doctrina de Diego Porras 2.
• Inexistencia de tope máximo: El TJUE y el Abogado General han sido claros: la indemnización no puede estar sujeta a un límite máximo que impida sufragar un perjuicio superior acreditado. Es decir, los 33 días operarían como suelo, pero quedaría abierta la posibilidad de acreditar y reclamar importes mayores.
• Acreditar daños adicionales: Pérdida de oportunidades de empleo, diferencias retributivas respecto al personal fijo, daño por incertidumbre profesional prolongada, perjuicios en la carrera profesional, cotizaciones a la Seguridad Social perdidas, etc, y cualquier otra circunstancia personal, familiar o profesional de relevancia.
• Articular un sistema de presunciones: El Abogado General recordó que un mecanismo de presunción de daño puede «satisfacer el requisito de efectividad», de modo que no cabe exigir al trabajador una prueba imposible.

7. ¿Y si te jubilas, dimites o te despiden antes de que convoquen el proceso selectivo? ¿Pierdes la indemnización?

Estas situaciones son las que denuncia Europa, y constituye uno de los puntos más relevantes de la sentencia para miles de empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad.

El TJUE ha constatado —alineándose con las Conclusiones del Abogado General (puntos 111 y 117)— que las indemnizaciones tasadas previstas en el Derecho español únicamente se abonan cuando la relación laboral se extingue por la finalización de un proceso selectivo.

Esto significa que, si un trabajador se jubila, dimite o es despedido antes de que se convoque o termine dicho proceso, el sistema actual le deja sin compensación alguna.

La Gran Sala subraya que un régimen indemnizatorio que no permita «remediar efectivamente todos los casos de abuso» es incompatible con la cláusula 5 del Acuerdo Marco, porque no elimina las consecuencias del incumplimiento del Derecho de la Unión en todas las situaciones posibles.

Asimismo, el Tribunal recuerda que, cuando la reparación pecuniaria es la medida elegida, el Estado está obligado a garantizar la «reparación íntegra del perjuicio sufrido», conforme al principio de proporcionalidad, sin que quepa imponer un límite máximo que deje sin cobertura los casos más graves.

En la práctica, esto afecta especialmente a trabajadores con décadas de servicio que se acercan a la jubilación sin que la Administración haya cubierto su plaza.

Por tanto, la sentencia refuerza el derecho a reclamar una reparación íntegra, con independencia de la forma en que finalice la relación laboral.

8. ¿Qué ha dicho el TJUE sobre los procesos de estabilización previstos en la Ley 20/2021?

El Tribunal ha sido contundente al analizar los procesos de estabilización previstos en el artículo 2 de la Ley 20/2021 y su conformidad con la cláusula 5 del Acuerdo Marco. Así, el TJUE ha concluido que estos procesos no son una medida suficiente para eliminar el abuso.

A pesar de que estos procesos, como reconoce la sentencia, al valorar la experiencia previa del trabajador afectado y su tiempo de servicio pueden favorecer su acceso a la estabilidad en el empleo (apartado 83), lo cierto es que estas circunstancias no bastan para considerar que los procesos selectivos sancionen debidamente el abuso, apoyándose en su propia jurisprudencia anterior (sentencia de 13 de junio de 2024, asuntos C-331/22 y C-332/22, apartados 75, 76 y 78). Los motivos son claros:

1. Si el trabajador afectado no participa en el proceso selectivo o no lo supera, la mera convocatoria no permite sancionar el abuso sufrido ni eliminar las consecuencias del incumplimiento del Derecho de la Unión.
2. La valoración de la experiencia y el tiempo de servicio no se limita exclusivamente a los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad, sino que se extiende a todos los trabajadores temporales con experiencia, incluidos aquellos que no han padecido abuso alguno, por lo que no puede considerarse que tal valoración tenga por objeto sancionar la utilización abusiva (apartado 86).

En definitiva, el proceso de estabilización por sí solo no constituye una protección suficiente para eliminar el abuso y reparar a los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad.

9. Entonces, ¿los trabajadores que estabilicen pueden reclamar la indemnización por abuso?

Sí, conforme a la doctrina Obadal, y en nuestra opinión, deben reclamar. Ya indicamos que el TJUE ha señalado que debe abonarse una compensación incluso en caso de dimisión, jubilación o cese previo al proceso selectivo. Por tanto, ya no puede defenderse que en los casos no recogidos expresamente en la Ley 20/2021 no deba abonarse.

Respecto a los trabajadores que han sido estabilizados, la Sala IV ha admitido, en supuestos anteriores a la Ley 20/2021, la necesidad de abonar una indemnización si se ha padecido un abuso, aunque se haya formalizado una contratación posterior.

Por otra parte, varios Tribunales Superiores de Justicia, como el de Asturias, están reconociendo esta posibilidad e incluso admiten indemnizaciones superiores a 20 días aplicando la doctrina Eliz Erkut Duygu. Y aunque existen otros Tribunales Superiores, que niegan esta posibilidad, como Galicia y Aragón, existe una notable controversia que está pendiente de resolución por el Tribunal Supremo, y necesariamente, debería pronunciarse al respecto a raíz de esta sentencia.

10. ¿Se podrían convocar procesos restringidos para los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad?

Conforme al razonamiento del TJUE, para que un proceso selectivo pueda considerarse una medida adecuada para sancionar el abuso, debería estar diseñado para favorecer de forma efectiva y específica el acceso a la estabilidad de los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad.

Esto apunta a la posibilidad de procesos restringidos o diferenciados, en los que se limite la participación a empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad acreditado.

Por tanto, en principio, entendemos que sí se podrían convocar y que los destinatarios de estos procesos serían el personal laboral o funcionarial interino que haya encadenado contratos temporales o permanecido en situación temporal durante más de 3 años sin que se haya procedido a la cobertura reglamentaria de la plaza.

Esta propuesta podría chocar con los principios de igualdad, mérito y capacidad del artículo 103.3 CE. Sin embargo, los procesos podrían convocarse como concursos de méritos con peso determinante de la experiencia en el puesto, o bien como procesos restringidos justificado por la necesidad de transponer adecuadamente la Directiva.

11. ¿Funciona el régimen de responsabilidad de las Administraciones Públicas previsto en el EBEP?

No, en su configuración actual. El TJUE ha declarado que el régimen de responsabilidad introducido por la Ley 20/2021 en la disposición adicional decimoséptima del EBEP, tal como está configurado, no constituye una medida adecuada cuando, «habida cuenta de su carácter ambiguo, abstracto e imprevisible, no permite sancionar debidamente tal utilización».

El Tribunal señala que un mecanismo de responsabilidad, para ser válido, «no puede reducirse a una mera posibilidad abstracta o puramente teórica, sino que debe basarse, en particular, en disposiciones nacionales precisas y ser previsible y aplicable en la práctica».

En este sentido, es importante destacar que la Comunidad de Madrid en la vista del procedimiento origen de la cuestión prejudicial, analizada por el TJUE, reconoció que no tenía conocimiento de ningún procedimiento de responsabilidad incoado contra ella por la Inspección de Trabajo ni de ningún procedimiento disciplinario abierto a alguna de sus autoridades, empleados o funcionarios.

12. ¿Qué medidas disuasorias podrían aplicarse?

La propia sentencia Obadal nos ofrece una pista determinante, al remitirse expresamente al modelo italiano, validado por el TJUE en la sentencia de 7 de marzo de 2018, asunto Santoro (C-494/16), aludiendo a las siguientes posibilidades:

• Responsabilidad económica individual de los directivos y cargos públicos responsables del abuso. Las Administraciones deberían estar obligadas por ley a repercutir sobre los directivos responsables las cantidades abonadas a los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad como reparación del perjuicio, cuando la infracción sea intencional o derive de negligencia grave.
• Penalización en la evaluación del desempeño e impedimento de cobro de complementos vinculados a resultados. Los directivos y responsables de personal bajo cuya gestión se haya producido o mantenido una situación de abuso de temporalidad deberían recibir una evaluación de desempeño negativa vinculada a dicha infracción y verse impedidos de percibir complementos de productividad, rendimiento u otros vinculados a objetivos.
• Prohibición de convocatoria de procesos selectivos para la Administración infractora. Las Administraciones Públicas que hubieran incurrido en abuso de temporalidad deberían verse imposibilitadas de llevar a cabo procesos selectivos de ningún tipo durante un período determinado (en el modelo italiano, tres años).

Si España quiere construir un régimen de responsabilidad que pase el filtro del Derecho de la Unión, una posibilidad sería inspirarse en el modelo italiano e incorporar las medidas que venimos de apuntar.

Otra alternativa, sería el establecimiento de indemnizaciones sin tope para los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad. De tal manera que, si la sanción del abuso es económicamente significativa para la Administración, y no meramente simbólica, evitará que el abuso de temporalidad se perpetúe.

13. ¿Qué deben hacer ahora los tribunales españoles?

El TJUE devuelve la pelota al tejado de los tribunales españoles, trasladando a estos una responsabilidad aún mayor.

El TJUE incide en la circunstancia de que «corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales, si no existe una medida que transponga correctamente al Derecho español la Directiva 1999/70, asegurar la protección jurídica que para los justiciables se deriva de las disposiciones del Derecho de la Unión y garantizar su pleno efecto».

Y la sentencia recuerda la exigencia de interpretación conforme al Derecho de la Unión: «obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales a modificar, en caso necesario, su jurisprudencia reiterada si esta se basa en una interpretación del Derecho interno incompatible con los objetivos de una directiva», incluso si dicha jurisprudencia es la del propio Tribunal Supremo y se fundamenta en una interpretación de disposiciones constitucionales.

Este pronunciamiento nos lleva a que los tribunales españoles deberán construir un sistema, que combine la reparación íntegra del perjuicio padecido por los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad, con mecanismos reales de sanción a las Administraciones infractoras.

14. ¿Qué propuesta haríamos al Supremo?

La propuesta al Tribunal Supremo debería articularse en torno a estos ejes, conforme a lo que exige la sentencia Obadal:

1. Para la Sala IV (Social): Declarar la fijeza del personal laboral víctima de abuso, dado que no existe ninguna otra medida eficaz y la doctrina del TJUE desde Adeneler impide aplicar la normativa que prohíbe la conversión en fijo cuando no hay sanción válida alternativa. Alternativamente, si no se opta por la fijeza, crear una figura jurídica nueva que no exija someter la plaza a cobertura definitiva y, además, reconocer indemnizaciones sin tope que garanticen la reparación íntegra del perjuicio
2. Para la Sala III (C-A): Aunque ha rechazado la fijeza por razones constitucionales, debemos seguir insistiendo que cumpla la norma comunitaria, y debería al menos:
   • Articular un régimen indemnizatorio que no se reduzca a exigir la prueba individualizada de perjuicios (sistema de presunción de daño).
   • Reconocer la compensación a todos los funcionarios cesados víctimas de abuso, con independencia de la forma de extinción de la relación.
   • Obligar a la interpretación conforme del Derecho interno con la Directiva, modificando si es necesario la jurisprudencia reiterada, como exige expresamente el TJUE.

15. ¿Qué deberían hacer los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad?

En primer lugar, requerir asesoramiento individualizado. Cada caso presenta circunstancias distintas (duración del abuso, tipo de relación —laboral, funcionarial o estatutaria—, jurisdicción competente, si ha participado en la estabilización o no, si se ha jubilado, dimitido o cesado) que exigen un análisis particular.

En segundo lugar, actuar con cierta celeridad, a efectos de evitar que en algunos supuestos prescriba el derecho a reclamar la indemnización por abuso y de valorar las posibilidades de actuación, en función de la condición de empleado público, laboral, funcionario o estatutario interino.

Además, de explorar la vía de la fijeza, deben analizarse vías complementarias, tales como las indemnizaciones sin tope, responsabilidad patrimonial, presunción de daño, reclamaciones compatibles con la estabilización ya obtenida, etc.

Como conclusión, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha dejado claro que el sistema español, tal como estaba configurado, no protegía adecuadamente a los empleados públicos temporales, que llevaban años y décadas encadenando contratos temporales, con nombramiento sucesivos o con una relación laboral temporal de larga duración. E insta, a los tribunales españoles a adoptar y garantizar medidas verdaderamente efectivas, disuasorias y proporcionadas para sancionar el abuso, del que este personal ha sido víctima, y a reparar íntegramente el perjuicio sufrido.

El Tribunal Supremo, que planteó la cuestión prejudicial, tiene ahora la obligación de actuar en consecuencia. No puede ya ampararse en la ambigüedad, ni refugiarse en la fórmula del indefinido no fijo como respuesta suficiente al abuso de temporalidad. Debe articular medidas sancionadoras que sean, como exige el TJUE, efectivas, disuasorias y proporcionadas.

La Sentencia Obadal, recoge el testigo de las sentencias de febrero de 2024 y junio de 2024, que ya apuntaban en esta dirección y las Conclusiones del Abogado General lo expresaron de forma clara: no puede considerarse que «un sistema nacional en el que el uso de sucesivos contratos de duración determinada sigue estando ampliamente extendido se fundamente en medidas sancionadoras efectivas, disuasorias y proporcionadas».

Luxemburgo ha hablado, una vez más, de forma contundente. España ya no puede mirar hacia otro lado con respecto a los empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad. Los tribunales españoles tienen ahora la palabra —y la responsabilidad— de dar, por fin, una respuesta a la altura de lo que el Derecho de la Unión exige y la dignidad de centenares de miles de empleados públicos que han sufrido abuso de temporalidad merece.

Y es precisamente, en este contexto en el que nos encontramos, donde insistimos, cada vez vemos más necesario solicitar asesoramiento jurídico individualizado, a efectos de analizar la situación particular de cada empleado público y que este pueda instar las medidas que mejor lo protejan frente al abuso de temporalidad del que ha sido objeto.