¿Cuándo se puede solicitar una licencia de obras provisional?

Hablamos de licencia de obras provisional (también conocida como licencia de obras «en precario»), para referirnos a licencias de carácter provisional que se conceden para autorizar usos, construcciones o instalaciones que no están expresamente prohibidos por la ley ni por el planeamiento municipal.

La licencia de obras provisional se trata, por tanto, de una medida excepcional cuyo otorgamiento, o no, le corresponde al Ayuntamiento, que deberá asegurar el cumplimiento de la legislación estatal y autonómica y del planeamiento municipal.

La legislación urbanística de cada comunidad autónoma establece en qué clases de suelo y bajo qué circunstancias puede otorgarse una licencia de obras provisional, pero es competencia de cada Ayuntamiento, de acuerdo con la ley y su planeamiento urbanístico, la concesión o no de las mismas.

La jurisprudencia sobre la licencia de obras provisional

Como regla general, y sin perder de vista que cada Comunidad Autónoma y municipio puede tener ciertas peculiaridades, la jurisprudencia ha justificado la existencia de estas licencias excepcionales al establecer que:

Con este tipo de licencias se viene a dar expresión al sentido esencial del Derecho Administrativo que aspira siempre a armonizar las exigencias del interés público con las demandas del interés privado. Así cuando está prevista una transformación de la realidad urbanística que impediría cierto uso, pero, no obstante, aquella transformación no se va a llevar a cabo inmediatamente, el uso mencionado puede autorizarse con la salvedad, en atención al interés público, de que cuando haya de eliminarse se procederá a hacer sin indemnización.

Esta sentencia del Tribunal Supremo¹ continúa diciendo que:

En esta dirección las licencias provisionales constituyen en sí mismas una manifestación del principio de proporcionalidad en un sentido eminentemente temporal; si a la vista del ritmo de ejecución del planeamiento, una obra o uso provisional no va a dificultar dicha ejecución, no sería proporcionado impedirlos, siempre sin derecho a indemnización, cuando ya no sea posible su continuación. También son tales licencias un último esfuerzo de nuestro ordenamiento jurídico para evitar restricciones no justificadas al ejercicio de los derechos y se funda en la necesidad de no impedir obras o usos que resultan inocuos para el interés público (…).

Por lo tanto, la figura de la licencia de obras provisional se fundamenta en que no pueden limitarse los derechos de los administrados cuando no sea porque resulte estrictamente necesario para proteger el interés público.

Requisitos mínimos

Así, se puede afirmar que existen una serie de requisitos mínimos que cada Comunidad Autónoma desarrollará al tener asumidas las competencias legislativas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Partimos, por lo tanto, de que debe tratarse de instalaciones:

• Fácilmente desmontables y de carácter provisional.
• Inscritas en el registro de la propiedad.
• Que no afectan al planeamiento pendiente de ejecutar.
• Con expreso compromiso de proceder a su retirada, sin indemnización alguna, cuando las exigencias del planeamiento así lo impongan.

Aunque en todas las Comunidades se permite el otorgamiento de licencias provisionales, cada una con sus peculiaridades, en este artículo nos centraremos a modo de ejemplo en Galicia y, más concretamente, en le Ley 2/2016, de 10 de febrero, del Suelo de Galicia y el Decreto 143/2016, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia.

La licencia de obras provisional en Galicia

La Ley del suelo de Galicia, establece en su artículo 89 los requisitos exigibles a los usos y obras provisionales. Este artículo estipula lo siguiente:

Artículo 89. Usos y obras provisionales.

1. No obstante la obligatoriedad de la observancia de los planes, podrán autorizarse usos y obras de carácter provisional en suelo urbano no consolidado, suelo urbanizable y terrenos afectados a sistemas generales en tanto no se inicie el procedimiento de gestión correspondiente, siempre que no estuvieran expresamente prohibidos por el planeamiento general ni por la legislación sectorial.
2. Los usos y obras provisionales deberán cesar y derribarse cuando lo hubiera acordado el ayuntamiento, sin derecho a indemnización. La autorización aceptada por el propietario se hará constar bajo las indicadas condiciones en el registro de la propiedad. Las obras ejecutadas para usos provisionales habrán de ser las mínimas imprescindibles para permitir unas instalaciones fácilmente desmontables. No se admiten como usos provisionales los residenciales ni los industriales.

Por lo tanto, en cuanto a las clases de suelo en las la que se puede otorgar una licencia de obras provisional en Galicia, tenemos:

• Suelo urbano no consolidado (en tanto dure la suspensión de licencias, de acuerdo con el artículo 28 de la Ley del Suelo de Galicia).
• Suelo urbanizable (en tanto no se aprueba la correspondiente ordenación detallada, de acuerdo con el artículo 47 de la Ley del Suelo de Galicia).
• Terrenos afectados a sistemas generales en tanto no se inicie el procedimiento de gestión correspondiente.

En este mismo sentido se expresa el artículo 204 del Reglamento del suelo de Galicia.

También arroja luz sobre los requisitos exigibles para el otorgamiento de una licencia de obras provisional la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 26 de abril de 2021², que nos remite, a su vez, a la Sentencia del Tribunal Supremo expuesta previamente, de 11 de noviembre de 1998, que dice así:

(…) 1º- Ha de referirse a obras o usos justificadas y de carácter provisional, esto es: a) Que se deduzca de las propias peculiaridades constructivas intrínsecas a la obra que se pretende realizar, sea por su liviandad, por su carácter desmontable o porque solo ofrezcan provecho para situaciones efímeras y determinadas. b) Que, de circunstancias bien definidas, extrínsecas, objetivas y concomitantes a la obra o uso, se deduzca que solo han de servir para suceso o período concreto, determinado en el tiempo y con total independencia de la voluntad del peticionario. Consecuentemente, la autorización solo podrá concederse sometida a plazo límite o condición extintiva que deriva de la propia naturaleza de la obra o uso solicitado.

2º- Esas obras o usos no pueden dificultar la ejecución de la ordenación urbanística futura y ello depende de la clase de suelo donde se permita la licencia en precario (no es lo mismo una licencia en precario sobre un urbanizable no sectorizado o no programado, que un urbanizable sectorizado con ordenación pormenorizada, como vemos más adelante)

3º- Llegado el momento, el uso o las obras deberán cesar o demolerse, respectivamente y sin derecho a indemnización alguna. Es decir, que si lo ejecutado o el uso «en precario» al que se está destinando la parcela no es conforme finalmente con lo que se pretende ejecutar (porque así venga determinado por el planeamiento), dichas obras o usos permitidos al amparo de una licencia en precario o provisional deberán cesar (en caso de los usos) o retirarse/ demolerse (en caso de obras), cuando el Ayuntamiento lo acuerde.

4º Estas licencias provisionales han de inscribirse en el Registro de la Propiedad. Es decir, su eficacia quedará condicionada en todo caso a la inscripción en el Registro de la Propiedad del carácter precario de los usos, las obras y las instalaciones y su renuncia a cualquier tipo de indemnización por el incremento de valor que pudiera generar la licencia.

Conclusiones

El otorgamiento o no de una licencia de obras provisional le pertenece a los Ayuntamientos, en virtud de las competencias atribuidas al mismo por la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local en su artículo 25.2.

La concesión de licencia de obras provisional será posible siempre y cuando no vaya en contra de lo establecido en el Plan del municipio y cumpla con los requisitos exigidos por la normativa estatal y autonómica y la jurisprudencia.

Toda licencia de obras provisional concedida estará, en todo caso, sujeta a las siguientes exigencias mínimas:

• Debe tratarse de obras o usos de carácter provisional.
• No puede dificultar la ejecución del planeamiento pendiente de ejecutar.
• El uso o las obras deberá cesar o demolerse llegado el momento, sin indemnización alguna.
• Debe inscribirse en el Registro de la Propiedad.

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¹ STS 6653/1998, de 11 de noviembre de 1998. Rec. 4617/1992.

² STSJ GAL 2740/2021. Rec. 4214/2020.