¿Quién puede exigir el cumplimiento de la legalidad urbanística?
La acción pública en materia urbanística no es más que la acción que pueden ejercitar los ciudadanos destinada a impugnar tanto en vía administrativa como jurisdiccional (contencioso-administrativo) la actuación administrativa en materia de urbanismo y ordenación del territorio con el fin de garantizar la defensa de la legalidad.
Se dota así a los ciudadanos de instrumentos para garantizar la utilización del suelo de acuerdo con la normativa urbanística y, por ende, el interés general.
Sin embargo, la acción pública en materia urbanística se trata de una figura un tanto controvertida ya que desde su aparición ha dado lugar a que, en ocasiones, se haga mal uso de ella en búsqueda de una compensación o beneficio personal.
Dejando a un lado las discusiones sobre si es una figura necesaria o no, o si requiere ser modificada, vamos a adentrarnos un poco en el origen de la acción pública en materia urbanística, cómo se ejercita y lo que ello supone para cualquier ciudadano.
Antecedentes y regulación actual de la acción pública en materia urbanística
La acción pública en materia urbanística se incorporó de manera expresa a nuestra normativa en la Ley del Suelo de 1956, incorporándose luego a la Constitución Española (artículo 27), la Ley Orgánica 1/1985, de 1 de julio del Poder Judicial (artículos 19 y 20) y la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (artículo 19.1.h).
En la normativa urbanística, desde la Ley del suelo del 56 se ha mantenido siempre, hasta hoy, que se regula en el RD Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
El artículo 5 de la actual Ley del suelo dice lo siguiente:
Todos los ciudadanos tienen derecho a:
(…) f) Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora.
Por su parte, el artículo 62 establece:
Acción pública.
- Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística.
- Si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística.
Excepción al interés directo o legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa
Es por muchos sabido que en la jurisdicción contencioso-administrativa debe tenerse un claro interés directo o al menos legítimo para poder recurrir un acto administrativo. Ese interés opera como requisito legitimador, sin el cual un recurso contencioso administrativo está abocado a la inadmisibilidad por falta de legitimación.
En materia urbanística, sin embargo, vemos una de las más grandes y desde luego la más llamativa excepción a este requisito de legitimación. Es lo que se conoce como acción pública en materia urbanística que, tal y como acabamos de ver, es la acción destinada a impugnar tanto en vía administrativa como jurisdiccional la actuación administrativa en materia de ordenación del territorial y urbanismo, sin necesidad de ostentar un interés legítimo en su impugnación sino simplemente en defensa de la legalidad.
Para entender de manera clara la diferencia entre el interés directo o al menos legítimo, que de manera general necesitan tener los recurrentes en la jurisdicción contencioso-administrativa, y la excepción a la norma general que supone la acción pública en materia urbanística, nos fijamos en el Auto del Tribunal Supremo de 17 de enero de 2017. Aunque podríamos analizar otras sentencias del Tribunal Supremo como la de 30 de abril de 1999 (sala 3ª, sección 5ª), la de 10 de noviembre de 2004 (sala 3ª, sección 5ª) o la de 21 de noviembre de 2019 (sala 3ª, sección 5ª).
El Auto empieza haciendo mención al requisito de interés legítimo como norma general al indicar que:
La legitimación activa se configura como cualidad que habilita a las personas físicas o jurídicas para actuar como parte demandante en un proceso concreto; y se vincula, con carácter general, a la relación que media con el objeto de la pretensión que se deduce en el proceso. Concretamente, se condiciona a la titularidad de un derecho o interés legítimo cuya tutela se postula, así se ha expresado, entre otras, en las STS 23 de diciembre de 2011 (casación 3381/08, FJ 5), 16 de diciembre de 2011 (casación 171/2008, FJ 5º) o 20 de enero de 2012 (casación 856/08, FJ 3).
Pese a la mayor amplitud del interés legítimo frente al directo, ha de referirse en todo caso a un interés en sentido propio, cualificado o específico y distinto del mero interés por la legalidad. Por ello se insiste en la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal manera que la legitimación activa, comporta que la anulación del acto o disposición impugnada produzca un efecto positivo (beneficio) o evitar uno negativo (perjuicio), actual o futuro pero cierto.
Se exige que la resolución o disposición administrativa pueda repercutir directa o indirectamente, o en el futuro, pero de un modo efectivo y acreditado, no meramente hipotético, en la esfera jurídica de quien la impugna, sin que baste la mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento; entre otras, la STS 16 de noviembre de 2011 (casación 210/10, FJ 4º).
A continuación, analiza lo que podría ser la excepción a la regla general, cuando dice:
Sin embargo y como excepción, en determinadas ocasiones, ese concreto y especifico interés legítimo que vincula al recurrente con la actividad objeto de impugnación, no resulta exigible. Ese requisito legitimador no resulta de aplicación en algunos ámbitos sectoriales de la actividad administrativa, en los que cualquiera puede interponer un recurso sin ninguna exigencia adicional. Es lo que se denomina «acción popular» en el artículo 19.1.h) de la Ley de esta jurisdicción, y que la mayor parte de nuestras leyes sectoriales denominan «acción pública» concurrente, por ejemplo, en el ámbito del urbanismo o en determinados aspectos relacionados con el medio ambiente.
Por lo tanto, se faculta a todo ciudadano (tanta persona física como) para personarse ante la Administración y requerirle que actúe en beneficio del restablecimiento o el mejor cumplimiento de la legalidad. Es decir, se le permite a todo ciudadano perseguir actuaciones urbanísticas contrarias a la legislación urbanística o al planeamiento. Y una vez agotada la vía administrativa, podrá también acudir a la vía jurisdiccional.
En este sentido se expresan multitud de sentencias. A modo de ejemplo se muestra un pequeño extracto de la Sentencia del Tribunal Supremo de la Sala 3ª, Sección 5ª, de 30 de abril de 1999:
…la acción pública, por su propia naturaleza, está reconocida en el ordenamiento urbanístico (artículo 235.1 TRLS), de acuerdo con lo previsto en el artículo 125 de la Constitución y el artículo 19.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, permitiendo a cualquiera (“quivis de populo”), y en mérito a su condición de ciudadano (“uti cives”) el ejercicio de la misma sin necesidad de demostrar la existencia de interés o provecho subjetivo alguno, siendo bastante el interés que representa el restablecimiento de la legalidad y del ordenamiento jurídico que se afirma como vulnerado (…).
Debe hacerse hincapié para mayor claridad en que, cuando el legislador se refiere a la facultad de cualquier ciudadano, se refiere a ciudadanos tanto nacionales como extranjeros (comunitarios o no).
¿Qué pretensiones se pueden ejercitar al amparo de la acción pública en materia urbanística?
Cuando decimos que en materia de urbanismo y ordenación del territorio la acción es pública, significa que cualquier ciudadano con capacidad procesal puede impugnar los actos o disposiciones generales que vayan en contra del ordenamiento jurídico en materia de urbanismo y/o exigir el restablecimiento de la legalidad vulnerada.
Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de enero de 2002 (Casación núm. 8961/1997) afirma que:
La finalidad prevalente y fundamental del artículo 304 de la Ley del Suelo de 1992 (artículo 235 de la Ley del Suelo de 1976) es la de perseguir y conseguir, por encima de cualquier otra consideración, la observancia en todo caso de la legislación urbanística y del planeamiento urbanístico, por lo que la naturaleza de las causas que hayan inducido al que ejercita tal acción, aun cuando estas sean consideradas como represalia de actuaciones anteriores, tal como sostiene el recurrente, son irrelevantes frente a los fines prevalentes de protección y observancia del ordenamiento urbanístico, en su concreta aplicación.
Límites a la acción pública en materia urbanística
Cuando se ejercita la acción pública en materia urbanística, la pretensión que no se puede ejercitar es la del reconocimiento de una situación jurídica individualizada (como por ejemplo una indemnización por daños y perjuicios), ya que esta acción sí que queda reservada a los titulares de un derecho o interés legítimo.
En cualquier caso, la acción pública en materia urbanística está sujeta también a los límites generales o comunes que nuestro ordenamiento jurídico impone al ejercicio de cualquier derecho. Es decir, las exigencias de la buena fe y la proscripción del abuso de derecho.
En este sentido, estamos a lo previsto en los artículos 7.1 del Código civil y el artículo 11.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en cuanto a tratar de conseguir un beneficio personal y directo, (una indemnización, por ejemplo) y a lo previsto en los artículos 7.2 C.c. y 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en cuanto a ejercitar la acción pública con la única intención de perjudicar a un tercero.
Para entender adecuadamente los límites expuestos hasta aquí, nos fijamos en la sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, Sección 5ª, de 26 de julio de 2006, que dice así:
El ejercicio de la acción pública urbanística no exige un ánimo altruista o benéfico en el ámbito de la intención, y en todo casa no resultaría un ejercicio abusivo de la acción pública, aunque el impulso último fuera aquél, si el eventual perjuicio que deriva de un pronunciamiento estimatorio de la acción resulta coincidente con el interés público relevante de hacer efectivo el respeto al ordenamiento jurídico urbanístico.
TERCERO.- Cierto es que el ejercicio de la acción pública en el ámbito urbanístico está sujeto a los límites generales o comunes que nuestro ordenamiento jurídico impone al ejercicio de cualquier derecho, cuales son, básicamente, las exigencias de la buena fe y la proscripción del abuso del derecho. Pero no es menos cierto que la extralimitación ha de quedar perfectamente acreditada, pues es esto lo que exige la titularidad del derecho que se ejercita. Si se es titular del derecho, su ejercicio deber ser amparado, y todo obstáculo que lo impida, amén de estar previsto en el ordenamiento jurídico, debe quedar constatado.
Por último, nos encontramos también con un límite temporal al ejercicio de esta acción.
Debemos distinguir entre el ejercicio de la acción pública en materia urbanística ante hechos u obras consideradas ilegales o ante actos administrativos.
La Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana establece dos supuestos diferenciados dependiendo del estado en que se encuentren las obras que se consideran ilegales:
- En el caso de obras en fase de ejecución, la acción pública en materia urbanística se podrá interponer durante el tiempo que duren las mismas y hasta el transcurso del plazo establecido a nivel autonómico para el ejercicio de la acción de reposición de la legalidad urbanística.
- En el caso de obras finalizadas, se estará a los plazos establecido por el legislador autonómico para la incoación de las medidas tendentes a la reposición de la legalidad.
Para los supuestos en que la acción pública en materia urbanística se ejercita contra actos administrativos, distinguimos los siguientes supuestos:
- Cuando se trate de actos expresos y notificados, el plazo de interposición será el propio del recurso administrativo que corresponda.
- Si se interpone frente al silencio administrativo, no vence el plazo.
Conclusiones
Se nos ha dado a los ciudadanos la capacidad de ayudar al mantenimiento de la legalidad urbanística mediante el ejercicio de la acción pública en materia urbanística y de ordenación del territorio.
Es cierto que dicha facultad puede usarse de manera incorrecta y no es fácil para la Administración o para los tribunales identificar cuando se ejercita por el bien general y cuando para dañar o presionar a un tercer.
En cualquier caso, es importante entender que la finalidad fundamental de esta acción es la de asegurar el cumplimiento de la legislación urbanística. Por lo que, independientemente de lo que motive a un ciudadano a ejercer la acción pública, lo que seguro transcenderá es si se observa un beneficio para el interés público con el ejercicio de la acción o no.
Si efectivamente se revela una infracción del ordenamiento jurídico en materia de urbanismo o de ordenación del territorio, poco importará demostrar que el demandante perseguía otros intereses diferentes al interés general.
El Área de Derecho Administrativo y Urbanismo de Vento Abogados & Asesores está conformada por abogados especializados en derecho urbanístico y expropiaciones. Si desea obtener más información sobre la acción pública en materia urbanística, tiene a su disposición un equipo con una amplia trayectoria en este ámbito, que le podrá ofrecer una asesoramiento integral y personalizado.
