He iniciado unas obras de construcción y el Ayuntamiento ha suspendido mi licencia por un cambio en el planeamiento. De tal manera que mi parcela en suelo urbanizable es ahora rústica por un cambio en la ordenación urbanística. ¿Tengo derecho a reclamar una indemnización a la Administración por cambios en el planeamiento urbanístico?
Antes de entrar en detalle en la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública derivada de cambios en el planeamiento urbanístico, es necesario realizar primero un acercamiento a la responsabilidad patrimonial de la Administración como concepto general.
La responsabilidad patrimonial de la Administración
La Constitución Española, en su artículo 106, reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados, en los términos establecidos por la ley.
Partiendo de este derecho, reconocido por nuestra Carta Magna, la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la del Régimen Jurídico del Sector Público entran más en detalle al establecer que dicho derecho consiste en solicitar una indemnización por toda lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y que el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas que no tengan el deber jurídico de soportarlo.
A la vista de esta definición, sería lógico pensar que cuando alguien se ve afectado por cambios en el planeamiento urbanístico, también puede solicitar dicha indemnización.
Pues bien, no es tan fácil como podría parecer.
Responsabilidad patrimonial de la Administración en materia urbanística
Desde la Ley del Suelo de 1956, el legislador ha ido incorporando en las diferentes leyes en materia de suelo los supuestos que dan lugar al nacimiento del derecho a la indemnización del administrado perjudicado por la actuación de la Administración en materia urbanística.
La Administración competente organiza y define, siempre con el interés general como principal presupuesto, el uso del suelo. Y el ejercicio de ese derecho a modificar (o ius variandi) por parte de la Administración el estatuto de la propiedad inmobiliaria no genera, en principio, ningún derecho indemnizatorio.
El artículo 4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU) de 2015, que es el texto vigente, establece literalmente que:
La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. Esta determinación no confiere derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes (…).
Supuestos que dan derecho a la indemnización por cambios en el planeamiento urbanístico
Las excepciones expresamente previstas en la Ley se recogen en el artículo 48 del mismo texto refundido. Y en el apartado a), nos encontramos con las que tienen que ver con los cambios en el planeamiento urbanístico. El propio artículo nos adelanta los requisitos que deben darse para que dicha indemnización pueda prosperar. Dice así:
Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos:
a) La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración.
Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorial o urbanística no serán indemnizables, sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de usar y disfrutar lícitamente de la construcción o edificación incursa en dicha situación durante su vida útil.
Para analizar este artículo y los requisitos que impone a la hora de obtener una indemnización por cambios en el planeamiento urbanístico, partimos de la base de que en el ordenamiento se concretan los deberes y los derechos de los propietarios de suelo. Y de que el Plan General de Ordenación Urbana es la norma, de rango reglamentario, que determina con detalle el destino y el régimen de uso del suelo, su clasificación, su calificación, las normas y el calendario de ejecución de dicho Plan. Así como las normas de conservación, mantenimiento y disciplina urbanística.
¿Qué sucede con las propiedades en fuera de ordenación?
En cuanto a la segunda parte del artículo transcrito, relativo al fuera de ordenación, entendida esta como la situación jurídica en la que se encuentran las edificaciones o usos materializados, que resultan disconformes con el cambio realizado en el instrumento de ordenación territorial o urbanística, debemos puntualizar que la indemnización será difícilmente devengada.
De acuerdo con la propia Ley del suelo estatal de 2015 y las diferentes leyes de las comunidades autónomas, por ejemplo, la Ley del Suelo de Galicia en su artículo 90, el uso preexistente de los edificios, construcciones o instalaciones en fuera de ordenación se puede mantener en todo caso.
Por lo tanto, las construcciones e instalaciones que se encuentran en una situación de fuera de ordenación no pierden su funcionalidad. Ello, aunque estén sujetas a importantes limitaciones sobre las obras a realizar para, así, impedir que edificaciones que, como consecuencia de la entrada en vigor de una nueva ordenación urbanística, incumplan lo establecido en el Plan, no perpetúen su existencia impidiendo el pleno desarrollo del planeamiento vigente.
En esta línea se ha expresado la jurisprudencia en reiteradas ocasiones al establecer que la situación de fuera de ordenación afecta a las obras, no a los usos.
Los plazos de ejecución y la conducta de la Administración, claves para la indemnización por cambios en el planeamiento urbanístico
El artículo 48 del TRLSRU establece, para la indemnización por cambios en el planeamiento urbanístico, dos elementos diferenciados:
- Los plazos de ejecución.
- La culpabilidad de la Administración, o no, en el incumplimiento de las obligaciones que el Plan impone al titular del suelo.
Por ello, se debe poner especial interés en determinar si el administrado ha cumplido con sus obligaciones urbanizadoras dentro del plazo previsto por el Plan, o no.
Y ello porque, si se ha cumplido con las obligaciones impuestas por el Plan, en el plazo previsto por el mismo, cabrá la posibilidad de devengar una indemnización por los cambios en el planeamiento urbanístico que afecta a la propiedad.
Sin embargo, si no se ha cumplido con las obligaciones establecidas en el Plan, habrá que estudiar si ese incumplimiento se ha debido a la inactividad del reclamante o, por el contrario, ha sido consecuencia de la conducta de la propia Administración.
Es de suma importancia, por lo tanto, que el administrado sea muy diligente y activo cumpliendo con las obligaciones y ejerciendo los derechos que el Plan le impone.
La Administración juega siempre con algo de ventaja y, por ello, hay que ser muy diligente y no permitir que un despiste o la falta de interés o diligencia por parte del administrado derive en la imposibilidad de reclamar esa responsabilidad patrimonial en materia urbanística.
Estas reclamaciones por cambios en el planeamiento urbanístico suelen ser de importes económicos normalmente elevados y se acaban decidiendo en los tribunales de lo contencioso-administrativo.
