La expropiación forzosa. Los planes especiales de dotaciones como «fuga» del sistema

(La consulta de un servicio de salud)

• Buenos días D. Gregorio. ¿Qué tal va ese reuma?
• Buenos días doctor. No vengo por el reuma, vengo por la expropiación.

Este podría ser el epílogo de un relato sobre la expropiación en España, y más aún sobre la expropiación forzosa como instrumento de gestión urbanística. De momento quedémonos en esa expropiación que le ha quitado el sueño a nuestro amigo durante los últimos tiempos, sin que la incursión por los caminos del derecho y de la justicia le hubiera sabido dar el consuelo necesario.

No es que el tal Gregorio sea un recalcitrante defensor de la propiedad privada y un declarado enemigo del progreso; es que no termina de entender el maltrato y el abandono de unas instituciones ante tanto mal uso (cuando no el abuso) en el ejercicio de sus potestades.

La expropiación forzosa y los principios liberales fundacionales

La expropiación forzosa es una técnica al servicio del interés público, que en España hunde sus raíces en la consolidación del estado liberal con la Constitución de 1876 que puso fin (provisionalmente) a la secuencia de guerras civiles que ocuparon buena parte de nuestro siglo XIX.

A su amparo se publica en la Gaceta de Madrid la ley de 10 de enero de 1879 de expropiación forzosa que pivotará sobre los presupuestos clásicos de ese estado liberal:

1. El reconocimiento del derecho de propiedad como clave de bóveda del sistema.
2. La quiebra de este derecho ante supuestos excepcionales que acrediten la prevalencia de un interés general para la comunidad.
3. Las garantías del propietario en el proceso de intervención.
4. La justa retribución.

A efectos meramente ilustrativos se podría destacar que en dicha ley se exigía como requisito de validez y eficacia de cualquier privación coactiva de la propiedad «…el pago del justiprecio de lo que se haya de enajenar o vender». Habilitando al afectado para acudir a la vía interdictal si faltare ese requisito. Algo que fue derogado (ley de 7 de octubre de 1939 de reforma de la de 1876) tan pronto como quedó proclamado el liberalismo como uno de los enemigos de España.

Las «fugas» de la expropiación forzosa

Un estudio del urbanismo en España debería de pasar necesariamente por el estudio y seguimiento de la expropiación forzosa como herramienta necesaria en el proceso de creación de la ciudad, y de su progresivo desplazamiento de esta institución de la expropiación forzosa hacia los márgenes del sistema.

Es lo que llamaremos las «fugas» de la institución expropiatoria. De entre éstas podemos destacar:

1. La perversión del procedimiento de urgencia introducido por la precitada ley de 1939. Incomprensible que, cuarenta y cuatro años después de la restauración de las libertades en España, se siga manteniendo un procedimiento confiscatorio nacido en los albores de una dictadura.
2. La flexibilización y desregulación de los presupuestos clásicos que legitiman la intervención coactiva en la propiedad privada: el interés público y la necesidad de ocupación.
3. Las restricciones a las garantías del expropiado en el caso de no cumplirse los fines (modificación de los preceptos destinados a la reversión).
4. La aparición de figuras alternativas, como el «artefacto» de la permuta forzosa, un auténtico oxímoron.
5. El recurso a una ingeniería creativa en orden a fijar los criterios de valoración. Que a fecha actual puede desembocar en un expolio para el expropiado y un magnífico negocio para el expropiante.

Todas y cada una de estas «fugas» merecería un detenido estudio que nos llevaría a comprobar el lento pero inexorable deterioro de un sistema urbanístico, a cuyo control han renunciado definitivamente las Administraciones Públicas, con el refrendo en no pocas ocasiones de los tribunales de justicia. Éstas se hayan enfrascadas en el plano de la mera burocracia: un control minucioso de las formas y de los procedimientos, y la completa desatención hacia la política entendida en su concepción original.

Los planes especiales de infraestructuras y dotaciones

De entre esas fugas de la expropiación forzosa nos interesa de momento destacar la referida a los planes especiales de infraestructuras y dotaciones. En Galicia, estos planes aparecen regulados en la ley 2/2016 de 10 de febrero del suelo de Galicia. Por medio de los cuales se autoriza la implantación en suelos rústicos de unos usos que de otra forma aparecerían como incompatibles con su régimen ordinario de uso y destino.

No es una novedad de esa ley que no hace sino recoger el sistema de la ley 9/2002 de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural, que significó una ruptura con las practicas permisivas de una legislación previa (Ley 11/1985 de 22 de agosto de adaptación de la ley del Suelo a Galicia, LASGA) a cuyo amparo el campo en Galicia quedó sembrado de viviendas unifamiliares «aisladas» bajo el paraguas del «no riesgo de formación de núcleo de población».

El Plan Especial de dotaciones (dejaremos de lado en este estudio los Planes Especiales de infraestructuras) aparece así como el reverso de la regla general de limitación de los usos en suelo rústico a los propios y específicos del sector primario. Una lógica cláusula de escape que viabilizará la implantación de dotaciones en suelo rústico en función de iniciativas nuevas no previstas ya en el planeamiento general.

Imposición por parte de un particular a otro de la privación de sus propiedades

Y parece necesario detenernos un momento en la naturaleza jurídica de esos Planes Especiales, que por lo general son de iniciativa privada. Y la pregunta aquí es si a consecuencia de esos Planes Especiales ¿puede un particular imponer a un tercero la privación coactiva de sus propiedades?. La respuesta, en mi opinión, es un no rotundo.

El presupuesto para la expropiación es la existencia de un interés superior de la colectividad, que exija el sacrificio de un tercero. No en el plano de la mera regulación en el uso del suelo (que es consustancial al urbanismo y que puede dar lugar en casos extremos a una indemnización), sino en el plano de la afectación al núcleo esencial del derecho mismo.

En el ámbito del urbanismo, ese superior interés del que deriva el sacrificio expropiatorio viene de la mano del planeamiento, como así está reconocido en todas las legislaciones aprobadas desde el año 1956. Y por ello, parecería obvio que la aprobación de un Plan Especial habilitaría para imponer a un particular la privación coactiva de sus derechos de propiedad sobre una de las fincas afectadas.

Veremos si ello es así, y si esa lectura es compatible con una lectura de la ley conforme con los principios del sistema.

Ley del Suelo de Galicia

La legalidad vigente (ley del Suelo de Galicia de 10 de febrero de 2016) regula estos planes en su art. 73 del que habrá que destacar un doble plano en el que se sitúa.

1. El de «…el establecimiento y la ordenación de las infraestructuras relativas a…» determinados servicios fácilmente reconocibles como pertenecientes a los sistemas generales (comunicación, espacios libres públicos, equipamientos comunitarios o suministros básicos). Es el marco en el que la legislación urbanística venía contemplando el planeamiento especial desde el año 1956, que se viene manteniendo sin alteraciones relevantes en la legislación sobrevenida (Ley 19/1975 de 2 de mayo y Real Decreto Legislativo 1346/1976 de 9 de abril, y las leyes autonómicas 1/1997 y 9/2002).
2. El otro plano es el que se añade en el último párrafo del citado precepto, que nos remite a un procedimiento especial que permitiría la implantación en el suelo rústico de unos usos específicos, como son los vinculados con el turismo rural y con los equipamientos privados. Y ratificamos, privados, porque la implantación de un equipamiento público está ya cubierta por la regla general del párrafo inicial que se refiere a los «…equipamientos comunitarios…» como uno de los objetivos específicos del planeamiento especial.

Esta es la auténtica naturaleza de estos «planes especiales para la implantación de equipamientos y dotaciones privadas»: la de un simple procedimiento (que no la de un Plan Especial) que habilitaría un uso excepcional en suelo rústico.

Lo que en el texto refundido de la Ley del Suelo del año 1976 se resolvía (art. 85.2) mediante una específica declaración de utilidad pública o interés social, obtenida en un procedimiento singular previsto (art. 43.3) para determinados planes especiales, cuando se cumplieren algunos requisitos. Y desde el «descubrimiento del velo» como procedimiento debería de ser obvio que sus efectos se limitan a la habilitación de ese concreto uso en suelo rústico, pero nunca con efectos expropiatorios para terceros.

(De nuevo en la consulta del centro de salud)

• Y por tanto, D. Gregorio, el Ayuntamiento no podría expropiarle para la implantación de ese equipamiento privado del que Vd me habla.
• ¿Y que me receta doctor?
• Tila, mucha tila.

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