Se olvida por parte de la Administración, en no pocas ocasiones, una especialidad en materia sancionadora introducida en la Ley 39/2015 de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC). Precisamente el objeto de esta pequeña exposición es clarificar esa importante limitación en el procedimiento sancionador que aparece regulada en el artículo 63, párrafo tercero de la LPAC.
Por ello, a nuestro juicio, conviene tener claro el concreto limite establecido en el precepto mencionado. Lo que conllevaría, en caso de incumplimiento por la Administración, poder invocar la nulidad de pleno derecho al amparo del artículo 47 de la LPAC, con unas muy altas probabilidades de éxito en un proceso judicial.
El artículo 63 de la LPAC que lleva por título «Especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora» establece:
1.Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a Órganos distintos.
Se considerará que un órgano es competente para iniciar el procedimiento cuando así lo determinen las normas reguladoras del mismo.
2. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno procedimiento.
3. No se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora con carácter ejecutivo.
Limitaciones para iniciar un procedimiento sancionador
Nos centraremos en el apartado tercero del precepto, que como vemos impone un límite muy concreto a cualquier administración a la hora de iniciar un nuevo procedimiento sancionador cuando todavía no se ha finalizado el que se halla en tramitación. Y no se dicte resolución sancionadora con carácter ejecutivo.
No resulta descabellado, tal y como se desprende del contenido del artículo 90.3 de la LPAC, que esa limitación se imponga al menos hasta el inicio del procedimiento judicial. Y, en ocasiones, por mandato judicial hasta la finalización del mismo, tal y como analizaremos.
En no pocas ocasiones nos encontramos ante hechos o conductas respecto de los cuales se inicia el correspondiente expediente sancionador. Y, sin embargo, existen elementos de índole jurídica y fáctica que nos permiten llegar a la conclusión del necesario archivo del expediente iniciado.
Con anterioridad a la entrada en vigor de la ley, el ciudadano pese a contar con argumentos de oposición, se sumergía en un «sin sentido», ante el despliegue de unos mecanismos legales de la Administración que le hacían desistir de su empeño. Pues con independencia del expediente iniciado en primer lugar, la Administración continuaba aperturando nuevos expedientes de naturaleza sancionadora, por proseguir en la supuesta conducta o hecho infractor. Lo que, en definitiva, suponía un claro incremento económico y de riesgo, que en casi todos los supuestos conllevaba el consentir la postura de la Administración.
Legalidad del acto sancionador
Pues bien, a raíz de la introducción en la LPAC del apartado que se ha dejado transcrito, la prohibición de iniciar un nuevo procedimiento sancionador ante hechos o conductas continuadas hasta que no haya recaído una primera resolución sancionadora con carácter ejecutivo, supone a nuestro juicio «un aliciente», que anima al administrado a acudir incluso ante los tribunales para alcanzar un pronunciamiento judicial sobre la legalidad de un acto sancionador.
Se consigue con esta prohibición, frenar una posible avalancha de procedimientos, mientras que no exista un pronunciamiento firme sobre la legalidad o ilegalidad del acto.
Aunque el tenor literal del apartado tercero del articulo 63 de la LPAC pueda parecer que la limitación para la apertura de un nuevo expediente sancionador, sea hasta que exista una resolución sancionadora en vía administrativa; el haber introducido como requisito la existencia de resolución sancionadora de «carácter ejecutivo», sitúa incluso el límite, al menos, en la resolución de los recursos administrativos (potestativo de reposición o alzada). Sin descartar la extensión hasta un pronunciamiento judicial firme sobre el fondo. Todo ello por la integración y conjunción con el artículo 90.3 de la LPAC.
Resoluciones ejecutivas
Este ultimo artículo referido a las especialidades de la resolución de un procedimiento sancionador, en su apartado tercero establece lo siguiente:
3. La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa…
Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:
A. Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso-administrativo.
B. Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo:
1. No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada.
2. El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en ella.
Todo esto integrado en el límite de apartado tercero del artículo 63 de la LPAC hace que, aun dictándose una resolución sancionadora, si frente a la misma cabe recurso de alzada (por existir superior jerárquico), o bien se articula el recurso potestativo de reposición, persista el límite de iniciar un nuevo procedimiento sancionador.
Con la legislación anterior, y aun cuando se pudiesen solicitar medidas cautelares, éstas serían en relación con el acto recurrido. Pero difícil encaje tendría una medida cautelar de prohibición de iniciar nuevos procedimientos sancionadores por conductas continuadas.
Por ello, la regulación legal actual ofrece al menos un cierto tiempo para argumentar ante la Administración la improcedencia de una sanción. Sin tener que verse en la tesitura de hacer frente a un nuevo procedimiento sancionador por la conducta continuada.
La suspensión cautelar
Pero, ¿qué ocurre, si pese a nuestro argumentario jurídico y de hechos, la Administración persiste en sancionar? En ese caso y si la intención es la de acudir a los Tribunales para su revisión judicial, se debe poner en conocimiento esa voluntad de recurrir. Pero la norma impone al ciudadano que acuda a los Tribunales, solicitar ante el juez la medida cautelar de acuerdo con los artículos 129 y siguientes de la ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Aquí es donde, a nuestro juicio, debemos desplegar nuestras armas argumentativas para conseguir la suspensión cautelar. Y es que, sobre la base de la regulación que estamos analizando, deberemos ir más allá y afrontar en sede judicial una perspectiva global de suspensión de la ejecutividad vinculada a la necesidad de mantener la prohibición del artículo 63.3 de la LPAC.
Ya auguramos que no será fácil, por la doctrina clásica del Tribunal Supremo y Tribunales menores sobre la medida cautelar y su rechazo ante situaciones que sean resarcibles económicamente. Pero con la vinculación al artículo 63.3 de LPAC , a los efectos de evitar una situación de procedimientos por hechos o conductas continuadas, se puede posicionar a la situación como «pérdida de la finalidad legítima del recurso». Consiguiendo, así, que la resolución sancionadora pierda al menos temporalmente ese «carácter ejecutivo», necesario para mantener la prohibición del artículo 63.3 de la LPAC.
Una batalla compleja, pero que se puede librar con éxito
No estamos ante una tarea sencilla. Pues si fácilmente conseguiremos la suspensión de sanciones económicas, previa presentación de aval o consignación directa en el tribunal; en muchas ocasiones la resolución sancionadora contiene una obligación de hacer, de reponer o de cesar en una actividad concreta, siendo aquí donde nos encontraremos con la mayor dificultad.
Pese a esta dificultad, será analizando el caso concreto, las repercusiones económicas y el ofrecimiento de las garantías necesarias, cuando los tribunales puedan suspender la ejecutividad de la resolución sancionadora. Para ello se debe llevar a cabo la articulación de una prueba adecuada y una interpretación razonada.
Si bien enfrentarse a la Administración resulta complicado, tras analizar la regulación, podemos observar que es más beneficiosa para el administrado de lo que lo era antaño. Permitiéndonos, a los letrados, un mayor juego argumentativo en los tribunales. No todo está perdido.
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