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Mi llegada al mundo del empleo público desde el laboralismo más clásico fluyó de forma natural, a medida que los contratos de carácter laboral se fueron generalizando en todas las Administraciones Públicas de una forma exponencial. Lo que permitió ir descubriendo las vicisitudes del personal funcionario y su sujeción al orden contencioso-administrativo.
No cabe duda de que las relaciones laborales se multiplicaron en todas las Entidades paralelamente al incremento de temporalidad en las mismas; el contrato por obra o servicio determinado y el contrato de interinidad por vacante han sido los reyes de la fiesta durante muchos años; y gran parte de la culpa de que el orden jurisdiccional social se haya especializado en empleo público se debe al uso irracional y abusivo de las citadas contrataciones temporales.
La especialización en empleo público laboral me condujo inexorablemente al territorio hostil de los juzgados de lo contencioso-administrativo, donde, a pesar de mi larga experiencia en otros estrados, me acerqué con mucho respeto y temor, con toda la razón.
La bofetada fue tremenda: verdades jurídicas ampliamente superadas en los juzgados de los social palidecían ante los argumentos manejados en el orden contencioso-administrativo, y asistía perplejo ante el desmantelamiento de conceptos que tenía claros desde hace años en cuanto a los derechos del personal laboral de la administración. Regía claramente la regla in dubio pro administratio.
Sentencias del TJUE y reacción de la jurisdicción contencioso-administrativa
Hubo un momento, quizá coincidente con el tsunami creado por las tres Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 14 de septiembre de 2016, Caso Pérez López vs Servicio Madrileño de Salud, Caso Martínez Andrés vs Servicio Vasco de Salud, y Caso Diego Porras vs Ministerio de Defensa, en el que pareció que la laborización iba a sepultar por fin una visión decimonónica de las personas funcionarias y estatutarias.
Nada más lejos de la realidad.
Lo cierto es que ha sucedido todo lo contrario, y ha habido una clara reacción desde la jurisdicción contencioso-administrativa en orden a preservar los principios básicos de las relaciones estatutarias, y un campo donde se ha mostrado especialmente beligerante ha sido su nula o insignificante aportación en la lucha contra el abuso en la temporalidad del personal de la administración.
El personal funcionario y el concepto europeo de trabajador
El concepto comunitario de trabajador fue establecido ya en la Sentencia del Tribunal de Justicia, Gran Sala, de 4 de julio de 2006, Caso Adeneler vs. Ellinikos Organismos Galaktos, y sería el siguiente:
el concepto de trabajador (….) engloba a todos los trabajadores, sin establecer diferencias en función del carácter público o privado del empleador para el que trabajan y ello con independencia de la calificación de su contrato en Derecho interno.
Excepcionando solo los «empleos que implican realmente una participación directa o indirecta en el ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses generales del Estado o de otras entidades públicas». Y tan solo en la medida que esa «participación en el ejercicio del poder público justifique la aplicación de una excepción en la protección del trabajador».
Mientras que a trancas y barrancas, incluso con reprimendas explícitas de la jurisprudencia europea, la Sala de lo Social del Tribunal Supremo ha ido adaptando los mandatos de la Cláusula 5ª de la Directiva 1999/70/CE, la Sala Tercera del mismo tribunal se ha enrocado, y sigue dando carta blanca a nombramientos temporales de décadas sin consecuencia alguna para la administración infractora.
El papel del TS y el TC
Todos los intentos de instancias inferiores por cambiar las cosas han sido baldíos, y una muestra es la reciente STS de 19 de septiembre de 2023, Rec. nº 8372/2021, que se carga la STSJ de Cataluña de 20 de julio de 2021, Rec. nº 721/20, que había fijado la indemnización establecida en el Real Decreto Ley 14/2021, y posterior Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, señalando:
… Al tiempo de resolver el recurso contamos con una disposición general que reconoce el derecho a la indemnización a los funcionarios interinos, en los términos que resulta de la misma. Además, en este caso, la parte si pudo alegar en la demanda rectora del procedimiento cuál era la protección que, como norma general, debía otorgarse al contratado temporal “como concepto jurídico uniforme y homogéneo” (tal como pretende la normativa comunitaria), y, en consecuencia, “otorgar la protección otorgada al mismo en el caso español: la indemnización equivalente al despido objetivo de 20 días de salario por año, con el tope de 12 mensualidades” (página 15 de la demanda y folio 19 de las actuaciones), protección que, si bien es cierto que al tiempo de solicitarla no estaba recogida en una disposición general para los funcionarios, sí lo está en el momento de resolver este proceso, como hemos dicho, ya que ha entrado en vigor el Real Decreto-Ley 14/2021, cuyo art. 2 (referido a los procesos de estabilización de empleo temporal) dispone que ” corresponderá una compensación económica, equivalente a veinte días de retribuciones fijas por año de servicio, prorrateándose por meses los periodos de tiempo inferiores a un año, hasta un máximo de 12 mensualidades, para el personal funcionario interino …. que, estando en activo como tal, viera finalizada su relación con la Administración por la no superación del proceso selectivo de estabilización”. Es cierto que la normativa aprobada no contiene ninguna disposición transitoria y que impone al funcionario interino -como requisito para ser tributario de la indemnización por cese en los casos que regula- la obligación de participar en un proceso selectivo de estabilización pues, en otro caso, no tendrá derecho a la compensación económica (obligatoriedad que no existía en la normativa anterior). (…) ya que estamos ante un supuesto semejante al regulando por el Real Decreto Ley 14/2021, de 6 de julio, pues existe identidad de razón: sancionar el abuso en la contratación temporal [abusiva] de la recurrente (durante más de tres años), lo que nos ha de llevar a rechazar la solicitud de la actora formulada en su escrito presentado el 14 de diciembre de 2018 y, en cambio, a estimar en parte la demanda originaria condenando al Ayuntamiento demandado a que abone a la actora una indemnización correspondiente a 20 días de salario (entiéndase retribuciones fijas) por año de servicio, con el límite máximo de 12 mensualidades, cuya cuantía se diferirá en ejecución de sentencia y con los intereses legales que procedan.
El planteamiento de la Sala Catalana era más que interesante, dado que paliaba el vacío legal existente a la hora de sancionar el abuso en la contratación del funcionario interino, pero es evidente que la justicia española no está por la labor, máxime cuando el Auto del Tribunal Constitucional 427/2023, de 11 de septiembre de 2023, dando virtualidad a la doctrina administrativista, inadmite el recurso de amparo formulado por una trabajadora estatutaria temporal que llevaba prestando servicios con carácter interino desde hace más de 23 años.
El caso relatado no es más que ejemplo de la compleja posibilidad de que los postulados del personal funcionario y estatutario lleguen a buen término en el orden jurisdiccional que les corresponde.
Los elementos que disuaden al personal funcionario de reclamar
Y todo ello comienza desde un principio, donde la amenaza de la imposición de costas es un elemento disuasorio que aparta a muchas personas del acceso a la justicia, sobre todo si las cuantías a reclamar son pequeñas.
Seguimos con la necesidad de procurador si el asunto afecta a un Tribunal Superior de Justicia o Audiencia Nacional, cuestión cada vez más habitual en casos de procesos selectivos, por lo general de ámbito de comunidad autónoma o nacional.
Finalmente, una dilación absolutamente insoportable -me acaban de señalar un juicio en el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Málaga para noviembre de 2027- que desanima totalmente al personal funcionario afectado.
No me cabe duda que mi estrecha capacidad de miras de viejo laboralista sería objeto de escarnio por parte de especialistas del orden contencioso-administrativo, y seguramente tendrían razón, pero hay una progresiva expulsión del acceso a la jurisdicción, y con ello, de la tutela judicial efectiva del personal funcionario y estatutario.
Por mucho que la doctrina y la ley española considere al personal funcionario como parte de la Administración, y no como trabajadores, lo cierto es que existe un menoscabo de derechos en sus condiciones de trabajo que no tiene amparo en la normativa comunitaria, tal y como antes citábamos, y constituye una clara desigualdad procesal con el personal laboral.
Menoscabo de los derechos del personal funcionario y merma de los servicios públicos
Una simple reclamación de conciliación familiar es resuelta en los Juzgados de lo Social vía exprés, mientras acudir primeramente al procedimiento administrativo, y con posterioridad al orden contencioso-administrativo, supone que nuestro hijo ya esté casi en la universidad. E igual podemos decir de vacaciones, permisos, modificaciones de condiciones de trabajo, etc.
Las Administraciones lo han visto muy claro, y se suceden por todo el Estado procesos de funcionarización que pretenden la desactivación de la defensa de los derechos de las personas trabajadoras.
Existe un claro precedente, que fue quitar la competencia del orden social sobre el personal estatutario: los procesos judiciales cayeron en picado, hasta el punto que todo este personal quizá sea a día de hoy el que padece mayor precarización y peores condiciones laborales, en detrimento de la calidad de la sanidad pública.
Creación de juzgados especializados en empleo público
La ciudadanía debe ser consciente que la merma de condiciones de trabajo del personal funcionario constituye una merma de los servicios públicos, y de una vez por todas se debe de abordar la creación de juzgados especializados en empleo público que examinen las causas desde la óptica pro operario, porque el personal funcionario y estatutario no son administrados, sino que componen el concepto europeo de trabajador.
En Vento Abogados & Asesores, contamos con un equipo conformado por más de treinta abogados laboralistas especializados en la defensa de los derechos del personal funcionario, estatutario y laboral de las Administraciones Públicas. Si es usted personal funcionario, una persona estatutaria o un trabajador laboral y desea conocer sus derechos y hacerlos valer, le ofrecemos un asesoramiento integral y personalizado.
