Con anterioridad a la entrada en vigor de la ley 39/2015 de 1 de octubre del procedimiento administrativo común y bajo la vigencia de la ley 30/92 el artículo 56 en relación con el 111 contenían una regulación general que conllevaba a la ejecutoriedad de los actos que pusiesen fin a la vía administrativa con independencia de que el interesado interpusiese el potestativo de reposición. En este ultimo caso los interesados en el procedimiento si pretendían que la administrativo no tuviese a posibilidad de ejecutar el acto mientras se tramitaba el recurso administrativo, tenían que solicitar la suspensión de la ejecución al amparo del artículo 111, y estar a lo que la administración decidiese sobre la solicitud de suspensión con la única ventaja de que si transcurrido un mes desde la solicitud de suspensión y sin pronunciamiento alguno de la administración se entendía estimada por silencio administrativos positivo. Este régimen común no contenía en la antigua ley de procedimiento ningún tipo de excepción, el acto administrativo era desde su notificación un acto ejecutivo cuya ejecución únicamente podría frenarse con la estimación de la medida de suspensión.
Tras la derogación de la ley 30/92 con la entrada en vigor de la ley 39/2015( en adelante LPAC), la regulación al menos en lo que se refiere a los procedimientos de naturaleza sancionadora ha variado, estableciendo en esos procedimientos una suspensión “ope legis” mientras quepa interponer recurso de reposición contra la misma.
El artículo 98 de la LPAC en su apartado primero establece: “ Los actos de las administraciones públicas sujetos al derecho administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que:
a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.
b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.
c) Una disposición establezca lo contrario.”
Como puede observarse la LPAC sigue partiendo como la anterior un principio de ejecutoriedad del acto administrativo que pone fin a la vía administrativa, manteniendo la excepción de que se solicite y se conceda ya sea expresamente o por silencio administrativo positivo la suspensión de la ejecución ( no ha variado el silencio administrativo positivo al respecto de la solicitud de suspensión), pero establece una excepción que no necesita de esa solicitud de suspensión cuando se interpongan recursos administrativos. Es excepción son los procedimientos de naturaleza sancionadora, que a pesar de recaer en los mismos acto que ponga fin a la vía administrativa, no podrán ser inmediatamente ejecutivos ya que siempre cabe frente a ellos el recurso de reposición.
De esta manera el legislador ha querido conceder una suspensión ope legis a los actos que ponga fin a un procedimiento de naturaleza sancionadora mientras frente a los mismos quepa al menos el recurso potestativo de reposición, recurso que siempre cabe frente a las mismas.
El artículo 90 de la LPAC que regula las especialidades de la resolución en los procedimientos de naturaleza sancionadora, se encarga en su apartado tercero de dejar muy clara esta especialidad y excepción al principio de ejecutoriedad. Así se establece :
“ La resolución que ponga fin a procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa….”
En la práctica con la regulación especificada, la administración no podrá ejecutar una resolución sancionadora mientras exista la posibilidad de interposición de recurso administrativo, y ejercitado este, esa suspensión de la ejecución se mantendrá hasta que exista resolución expresa resolviendo el recurso administrativo interpuesto. La ley no establece expresamente la duración de esa suspensión ope legis, pero a mi juicio la interpretación que realizo es la única posible del espíritu y redacción que le da el legislador a esa novedosa redacción, si se excepciona a las resoluciones sancionadoras frente a las que cabe la interposición de recurso en vía administrativa, esa excepción tiene a mi juicio la finalidad de postergar la suspensión ope legis hasta la resolución expresa del recurso, de otra manera no tendría sentido que se excluyese a los procedimiento de naturaleza sancionadora del régimen general.
Nuevamente como ya es habitual en nuestro derecho nos encontramos con lagunas a la hora de aplicación de aspectos novedosos de esta ley, y seguro que el tema que nos ocupa en esta reflexión, será objeto de diversas interpretaciones por parte de la administración y de los interesados, pero a mi juicio y ante un intento de la administración de intentar una ejecución sin haber resuelto expresamente un recurso en vía administrativa, ha de ser invocada la suspensión ope legis durante la tramitación del recurso en vía administrativa, sin que pueda alegar la administración ( seguro que así lo hará) la desestimación por silencio administrativo. No podemos olvidar que el silencio administrativo es una ficción y que siempre pesa sobre la administración la obligación legal de resolver expresamente, por ello la expresión de la excepción contenida en el artículo 98.1B)” contra la que quepa un recurso en vía administrativa incluidos el potestativo de reposición” debe comprender la resolución expresa del mismo, afín a esta interpretación es a mi juicio la redacción del artículo 90.3 segundo párrafo “cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa…”.
Habrá que esperar todavía un poco más para saber como interpretan los distintos Tribunales esta especialidad en materia sancionadora, que en la praxis y en aras a conseguir una cierta seguridad jurídica ( cada vez mas escasa en nuestro sistema) se podrán dar por superada por una solicitud expresa de medida cautelar que de no ser respondida expresamente por la administración será estimada por silencio positivo, no quedándole más remedio a administración que resolver expresamente un recurso en vía administrativa si quiere acceder a la ejecución del acto.
A Coruña a 16 de diciembre de 2018
Ltdo: Elena Díaz Valverde
