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Estabilidad. Esto es lo que buscan miles de aspirantes a puestos de funcionarios. Sin embargo, una vez que los obtienen, se encuentran con que los destinos provisionales para funcionarios de nuevo ingreso alargan, aún más, la posibilidad de estabilizarse en un lugar y construir un proyecto de vida.
La mejor forma de entender los perjuicios que causan los destinos provisionales para funcionarios de nuevo ingreso es a través de un ejemplo.
Esta es la historia común de una persona que ha decidido ejercer la función pública.
Tras finalizar sus estudios, piensa que una buena opción sería trabajar en la Administración. Comienza a preparar oposiciones, pero resulta que la oferta de empleo público está paralizada desde hace años y se apunta a las listas de contratación temporal. Se empiezan a suceder nombramientos temporales de corta duración, ora aquí, ora allá, a veces optando a diferentes categorías, tanto de personal laboral como de funcionario o estatutario. Su vida laboral empieza a engordar, y a base de acumular experiencia, consigue acceder a un nombramiento de interino.
Pasan los años, ha logrado aprobar alguna oposición, pero siempre se queda sin plaza, porque no tiene suficientes méritos y se la llevan compañeros mucho más antiguos. La interinidad se prolonga durante años, lustros, y en ocasiones decenios, hasta que, finalmente, logra aprobar una oposición cerca de la cincuentena.
Ha llegado al final, ha cumplido su deseo de juventud, ¡ya es funcionario!! Un trabajo para toda (lo que le queda) de vida, por fin alcanza la tan ansiada tranquilidad y estabilidad.
Pues no. Resulta que elige plaza, pero se le asigna un destino provisional, que también puede durar años, hasta que pueda alcanzar, tras nuevo concurso, un destino definitivo. Con algo de suerte, lo logra antes de la jubilación.
Este relato sobre los efectos de los destinos provisionales para funcionarios de nuevo ingreso, que pintamos con cierto tono humorístico, es el drama al que se ven sometidos miles de personas que se dedican al servicio público, no solo el personal administrativo al que identificamos con el «funcionario de calle», sino también al colectivo sanitario, educativo, científico, etc.
A estas alturas, resulta inconcebible que un funcionario de carrera deba sufrir un nombramiento provisional, que implica nuevamente paralizar el proyecto vital y familiar a expensas del destino definitivo.
El EBEP establece que asignar destinos provisionales para funcionarios de nuevo ingreso debe ser excepcional
El Estatuto Básico del Empleado Público, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, no regula en absoluto esta figura, ni contempla la posibilidad de asignar destinos provisionales para funcionarios de nuevo ingreso.
Solo el art. 81.3, sobre movilidad del personal funcionario de carrera, lo contempla de forma excepcional: «En caso de urgente e inaplazable necesidad, los puestos de trabajo podrán proveerse con carácter provisional debiendo procederse a su convocatoria pública dentro del plazo que señalen las normas que sean de aplicación.»
Incluso el art. 78. «Principios y procedimientos de provisión de puestos de trabajo del personal funcionario de carrera», obvia la posibilidad de asignar destinos provisionales para funcionarios de nuevo ingreso, aunque su apartado 3 pudiera admitirlo:
Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto podrán establecer otros procedimientos de provisión en los supuestos de movilidad a que se refiere el artículo 81.2, permutas entre puestos de trabajo, movilidad por motivos de salud o rehabilitación del funcionario, reingreso al servicio activo, cese o remoción en los puestos de trabajo y supresión de los mismos.
La Ley 30/1984 sí hace referencia a los destinos provisionales para funcionarios de nuevo ingreso
Es la todavía vigente Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, la que se refiere a la adscripción provisional solamente en dos preceptos:
El art. 21.2.b) establece que:
Los funcionarios que cesen en un puesto de trabajo, sin obtener otro por los sistemas previstos en el artículo anterior, quedarán a disposición del Subsecretario, Director del Organismo, Delegado del Gobierno o Gobernador civil u órganos análogos de las demás Administraciones, que les atribuirán el desempeño provisional de un puesto correspondiente a su Cuerpo o Escala.
El art. 29 bis que regula el reingreso al servicio activo dicta que:
1. El reingreso al servicio activo de los funcionarios que no tengan reserva de plaza y destino se efectuará mediante su participación en las convocatorias de concursos o de libre designación para la provisión de puestos de trabajo.
2. Asimismo, el reingreso podrá efectuarse por adscripción a un puesto con carácter provisional, condicionado a las necesidades del servicio y siempre que se reúnan los requisitos para el desempeño del puesto.
3. El puesto asignado con carácter provisional se convocará para su provisión definitiva en el plazo máximo de un año, y el funcionario reingresado con destino provisional tendrá obligación de participar en la convocatoria. Si no obtuviese destino definitivo se le aplicará lo dispuesto en el artículo 21.2.b) de esta Ley.
El RD 364/1995 es más explícito al poner coto a los destinos provisionales para funcionarios de nuevo ingreso
Más explicito sería el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado.
Este reglamento en su art. 63 sobre adscripción provisional, dispone:
Los puestos de trabajo podrán proveerse por medio de adscripción provisional únicamente en los siguientes supuestos: a) Remoción o cese en un puesto de trabajo obtenido por concurso o libre designación con arreglo a lo dispuesto en los artículos 50.5 y 58. b) Supresión del puesto de trabajo, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 72.3 de este Reglamento. c) Reingreso al servicio activo de los funcionarios sin reserva de puesto de trabajo, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 62.2 de este Reglamento.
Y es más, su art. 26.1 sobre asignación inicial de puestos de trabajo, señala claramente:
1. La adjudicación de puestos de trabajo a los funcionarios de nuevo ingreso se efectuará de acuerdo con las peticiones de los interesados entre los puestos ofertados a los mismos, según el orden obtenido en el proceso selectivo, siempre que reúnan los requisitos objetivos determinados para cada puesto en las relaciones de puestos de trabajo. Estos destinos tendrán carácter definitivo, equivalente a todos los efectos a los obtenidos por concurso.
Por lo tanto, podríamos afirmar que la normativa básica estatal no admite que se establezcan destinos provisionales para funcionarios de nuevo ingreso, lo que no explicaría la práctica común que llevan a cabo administraciones autonómicas en base a su normativa específica de empleo público.
Una sentencia del TSXG determina que no es procedente la adjudicación provisional de destino
Esta cuestión es resuelta por la STSJ de Galicia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 26 de junio de 2024, Rec. nº 502/2023, que resuelve el recurso interpuesto por una funcionaria de la escala de veterinarios contra la adjudicación provisional de destino tras superar el oportuno proceso selectivo de ingreso en la Xunta de Galicia, determinando que no es procedente esta posibilidad para una funcionaria de nuevo ingreso pese a que lo recoja el art. 60.e) de la Ley 2/2015 de Empleo Público de Galicia.
Este precepto, modificado por la Ley 18/2021, permite la adjudicación de destinos provisionales para funcionarios de nuevo ingreso. Sin embargo, la resolución primeramente argumenta que esta modificación no es aplicable a procesos selectivos convocados antes de su entrada en vigor.
No obstante, el TSXG va más allá, y sugiere la inconstitucionalidad de esta norma, citando la trascendente STC 116/2022 de 27 de septiembre, que declaró inconstitucional la adjudicación de destinos provisionales para funcionarios de nuevo ingreso establecida por la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, basándose en que dicha adscripción provisional contraviene la normativa básica estatal citada con anterioridad, que exige una adscripción definitiva.
Doctrina del TC sobre los destinos provisionales para funcionarios de nuevo ingreso
Primeramente, el Tribunal Constitucional señala que la forma de adscripción de funcionario de carrera de nuevo ingreso es competencia estatal:
La regulación del régimen de adscripción de los funcionarios de carrera a su puesto de trabajo forma parte del núcleo del régimen estatutario de los funcionarios públicos cuya regulación básica corresponde al Estado ex art. 149.1.18 CE . Y ello con independencia de que el legislador estatal decida regular esta cuestión de modo autónomo o bien configurándola como un elemento complementario del régimen de ingreso en la función pública y/o del de provisión de puestos de trabajo entre quienes ya son funcionarios de carrera.
El modo -provisional o definitivo- en que el funcionario se vincula a su puesto de trabajo es en todo caso un extremo que atañe a sus «derechos, deberes y responsabilidades», máxime teniendo en cuenta que el desempeño del puesto se configura en el ordenamiento español como la pieza fundamental de la carrera administrativa de los funcionarios. Y ello sin perjuicio de que, según se configure su regulación, pueda también afectar a la «adquisición de la condición de funcionario» y/o al «modo de provisión de puestos de trabajo».
Lo relevante desde la perspectiva que nos ocupa es que se trata, en todo caso, de aspectos de la relación funcionarial que están cubiertos por la competencia básica estatal del art. 149.1.18 CE , según la doctrina constitucional que hemos reseñado en el fundamento jurídico 3 a) de esta sentencia».
Es por ello que los preceptos de la Ley 30/1984 antes referidos tienen carácter básico:
Los preceptos que el auto de planteamiento invoca como parámetro de contraste [arts. 18.4, 20.1 a) y 21] tienen carácter formalmente básico según expresa el citado art. 1.3 de la ley. Ha de recordarse, además, que la constitucionalidad de dicho art. 1.3 fue confirmada por la STC 99/1987 , FJ 2, a la que nos remitimos en este punto. No cabe tampoco dudar de que los preceptos de la Ley 30/1984 citados en el auto de planteamiento sean materialmente básicos, en tanto que en ellos se regulan cuestiones que, según ha confirmado la doctrina constitucional reseñada en el fundamento jurídico 3 a) supra, pertenecen a las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos.
(…) Y ello porque, encontrándonos ante un posible supuesto de inconstitucionalidad mediata o indirecta, el eventual carácter básico de los referidos preceptos deviene carente de relevancia desde el momento en que el Estado los dota de aplicabilidad meramente supletoria a las comunidades autónomas y, con ello, permite que su aplicación sea lícitamente desplazada por la normativa autonómica propia; desplazamiento que imposibilita la existencia de contradicción efectiva entre la norma autonómica y la estatal».
Fijar destinos provisionales para funcionarios de nuevo ingreso es un mecanismo excepcional, restrictivo y residual
El Tribunal se refiere a la adscripción definitiva del funcionario de carrera de nuevo ingreso como exigencia de la Ley 30/1984, dejando a la adscripción provisional como mecanismo excepcional de provisión de puestos de trabajo, de carácter restrictivo y residual, previsto para casos concretos frente a los sistemas ordinarios de concurso y libre designación:
Frente a estos mecanismos ordinarios de provisión, la adscripción provisional se regula en la Ley 30/1984 con una vocación eminentemente restrictiva y residual, únicamente para supuestos tasados y expresamente definidos en la propia ley, y siempre supeditado a que esos supuestos no puedan afrontarse a través de los mecanismos ordinarios del concurso y la libre designación.
(…) Resulta de ello que la Ley 30/1984 configura a la adscripción provisional como un mecanismo excepcional de provisión de puestos de trabajo aplicable únicamente a quienes ya habían desempeñado otro puesto con anterioridad, en los supuestos residuales en que el funcionario deviene transitoriamente carente de un puesto obtenido conforme a los sistemas normales de provisión (concurso o libre designación), ya sea porque el puesto del que procede ha sido suprimido, porque ha sido cesado o removido del mismo, o porque reingresa al servicio activo sin gozar de reserva de plaza y destino.
La finalidad de este mecanismo, tal y como ha sido diseñado por la normativa básica estatal, es garantizar en todo caso el desempeño de un puesto de trabajo a los funcionarios de carrera y, con ello, proteger su carrera administrativa, al margen de que sirva también, indirectamente, para facilitar la flexibilidad organizativa de las administraciones públicas.
En otras palabras, el legislador básico estatal ha configurado la adscripción provisional como una mera consecuencia o elemento corrector de los supuestos incidentales de cese, supresión del puesto o reingreso al servicio activo de los funcionarios de carrera. Supuestos en los que no pueden encontrarse en ningún caso los funcionarios de carrera de nuevo ingreso.
Debe destacarse, por lo demás, que el tipo de situaciones residuales en las que la Ley 30/1984 permite la adscripción provisional se caracterizan por el elemento común de que el acceso al puesto se produce sin una previa convocatoria pública y sin un verdadero procedimiento competitivo entre varios aspirantes basado en criterios de mérito y capacidad, rasgos que sí caracterizan a los mecanismos ordinarios del concurso y la libre designación según el art. 20.1 de la Ley 30/1984 .
Este es el motivo por el que tradicionalmente los tribunales ordinarios han entendido, al interpretar dicha ley, que el nivel del puesto desempeñado en adscripción provisional no puede ser tenido en cuenta a efectos de la adquisición, reconocimiento y consolidación del grado personal (…) Así se deriva de la imposibilidad lógica de que los funcionarios de nuevo ingreso incurran en los supuestos excepcionales en los que la normativa básica permite la adscripción provisional.
Adjudicar un destino definitivo a los funcionarios forma parte del modelo de función pública de nuestro país
Y remata la sentencia señalando que todos estos elementos constituyen la base de nuestro sistema de función pública, de calado constitucional integrado en el art. 23 de la Carta Magna:
Debemos concluir, por ello, que la adscripción definitiva al puesto de trabajo del funcionario de nuevo ingreso forma parte del modelo básico de función pública diseñado por el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público.
Desde esta perspectiva debe entenderse lo dispuesto en el art. 62 TRLEEP, que supedita la adquisición de la condición de funcionario de carrera al cumplimiento sucesivo de varios requisitos: la superación del proceso selectivo; el nombramiento como funcionario por la autoridad competente, que ha de publicarse además en el diario oficial correspondiente; la jura o promesa de acatamiento de la Constitución (y del estatuto de autonomía, en su caso); y la toma de posesión, en el plazo previsto desde el nombramiento, de la plaza asignada al funcionario.
El nombramiento como funcionario de carrera por la autoridad competente implica la asignación al funcionario de la plaza que le corresponda según el orden obtenido en el proceso selectivo. Esa asignación inicial de plaza lo es -como todas las asignadas por concurso- con carácter definitivo y determina que el funcionario de nuevo ingreso quede en situación de servicio activo en el cuerpo o escala de pertenencia, de conformidad con el art. 86 TRLEEP.
Debe además tenerse en cuenta lo establecido en la disposición adicional novena TRLEEP, a cuyo tenor «[l]a carrera profesional de los funcionarios de carrera se iniciará en el grado, nivel, categoría, escalón y otros conceptos análogos correspondientes a la plaza inicialmente asignada al funcionario tras la superación del correspondiente proceso selectivo, que tendrán la consideración de mínimos. A partir de aquellos, se producirán los ascensos que procedan según la modalidad de carrera aplicable en cada ámbito».
Con ello, el precepto cuestionado contradice la legislación básica en materia de función pública e invade la competencia estatal para dictarla, incurriendo en inconstitucionalidad.
Luchar contra los destinos provisionales para funcionarios de nuevo ingreso
En conclusión, ambas sentencias refuerzan la interpretación de que la fijación de destinos provisionales para funcionarios de nuevo ingreso es contraria a los principios de mérito y capacidad que deben regir la provisión de puestos de trabajo en la función pública.
Frente a la asignación de destinos provisionales para funcionarios de nuevo ingreso, la adscripción definitiva garantiza la estabilidad y la seguridad jurídica de los funcionarios de nuevo ingreso, aspectos que son esenciales para el correcto funcionamiento de la administración pública.
Por lo tanto, una persona funcionaria de nuevo ingreso no puede admitir una nueva situación de provisionalidad, instando a la Administración a corregir la misma, adjudicando destino definitivo.
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