La sentencia en 6 claves
Hace unas horas hemos conocido una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que establece una nueva salida al abuso de la temporalidad en el empleo público en nuestro país: la conversión de un empleado temporal que ha sufrido una situación abusiva en indefinido no funcionario.
La STJUE de 13 de junio de 2024, asuntos acumulados C-331/22 y C-332/22, Caso Generalitat de Cataluña, estudia sendas cuestiones prejudiciales planteadas por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 17 de Barcelona, en las que se decidía sobre las eventuales consecuencias del abuso en la temporalidad del personal público.
Esta sentencia se esperaba con gran impaciencia, dado que suponía una segunda parte de la relevante STJUE de 22 de febrero de 2024, asuntos acumulados C-59/22, C-110/22 Y C-159/22, Caso UNED, que afectaba al ámbito del personal laboral de la administración.
Pues bien, la nueva STJUE se reafirma en que España no dispone de instrumentos con los que sancionar la utilización abusiva en el empleo público temporal. Además, dicta que la conversión de estos contratos o relaciones en una relación de empleo por tiempo indefinido puede constituir tal medida, dando un amplio margen al juez nacional para la resolución del litigio y, por lo tanto, para estimar el paso de interino a fijo de los empleados públicos en situaciones de abuso de la temporalidad, recurriendo a la novedosa figura del indefinido no funcionario.
Los casos recogidos en la sentencia que introduce la figura del indefinido no funcionario atañen a dos funcionarias interinas de la Entidad con una antigüedad de 2005 y 1984, es decir, a día de hoy, 19 y 40 años en situación de precariedad.
Más allá de titulares impactantes, un análisis más sosegado de la resolución nos permite observar 6 claves, destacando la posibilidad de convertir a un empleado temporal en indefinido no funcionario.
1. Utilización abusiva de sucesivos contratos
El párrafo 61 de la sentencia y los siguientes establecen que la legislación española dispone de normas que permiten considerar que el abuso en la utilización de estos contratos o relaciones laborales se produce cuando superan los dos años de duración.
En concreto, señala que el artículo 10.4 del EBEP prevé que las plazas vacantes desempeñadas por personal funcionario interino deben incluirse en la oferta de empleo público para su cobertura por funcionarios de carrera, en el plazo máximo de dos años desde el nombramiento del funcionario interino de que se trate. Y, además, añade que, según el artículo 70 del EBEP, incumbe a la Administración poner fin a los referidos contratos o relaciones de empleo mediante la ejecución de dicha oferta de empleo público en el plazo máximo de tres años.
Esto es, se refuerza la idea de que el artículo 10 del EBEP limita la utilización de tales contratos o relaciones para satisfacer necesidades provisionales y se insta a los jueces nacionales a comprobar si la Administración respeta la duración máxima permitida para este tipo de contratos y relaciones y el número de renovaciones
El Tribunal concluye que, en casos como los resueltos en la Sentencia, en los que:
- La prestación de servicios para la Administración se ha extendido durante treinta y siete y diecisiete años consecutivos.
- Se realizaban tareas propias del personal estatutario fijo.
Se ha incurrido en la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones de duración determinada al no haber proveído las plazas ocupadas temporalmente.
2. Los procesos selectivos no son son una medida adecuada para combatir los abusos
En el párrafo 77 y en los siguientes, la sentencia establece que la convocatoria de los procesos selectivos que se contempla en la jurisprudencia nacional o en el artículo 2 de la Ley 20/2021, no resulta adecuada para:
- Sancionar debidamente la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada.
- Eliminar las consecuencias del incumplimiento del Derecho de la Unión.
Estos procesos, cuyo resultado es incierto, están abiertos, en general, a los candidatos que no han sido víctimas de tal abuso y su convocatoria es independiente de cualquier consideración relativa al carácter abusivo de la utilización de relaciones de servicio de duración determinada.
Es decir, que también da cumplida respuesta a uno de los elementos recogidos en la reciente cuestión prejudicial planteada por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, donde se sugería que tales procesos de estabilización daban cumplimiento a la normativa comunitaria.
3. La indemnización por extinción de contrato tampoco es una medida eficaz
El TJUE aborda en el párrafo 80 de la sentencia y en los siguientes otra medida incluida en la Ley 20/2021: el abono de la indemnización por extinción de contrato o de una relación de empleo de duración determinada como consecuencia de la cobertura de la plaza por una persona distinta. A juicio del Tribunal, esta indemnización tampoco constituye una medida sancionadora que permite prevenir los abusos derivados de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada y por tanto. Ni tampoco permite alcanzar el objetivo perseguido por la cláusula 5 del Acuerdo Marco.
El Tribunal considera este abono independiente de cualquier consideración relativa al carácter legítimo o abusivo de la utilización de contratos o relaciones laborales de duración determinada.
Se trata de una indemnización que tiene un doble límite máximo:
- El tope de los veinte días de retribución por año de servicio.
- El tope de los doce meses de salario en total.
De tal forma que no permite la reparación proporcionada y efectiva en las situaciones de abuso que superen una determinada duración en años, ni la reparación adecuada e íntegra de los daños derivados de tales abusos.
Teniendo en cuenta que los principios de reparación íntegra del perjuicio sufrido y de proporcionalidad obligan a los Estados miembros a establecer una reparación adecuada, el Tribunal remarca que esta compensación no puede limitarse a una indemnización meramente simbólica.
En definitiva, la compensación del artículo 2 de la Ley 20/2021 no es una medida proporcionada y suficientemente efectiva y disuasoria para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas conforme al Acuerdo Marco, por lo que todo cese que venga acompañado de dicha indemnización debería ser objeto de impugnación.
4. Principio de equivalencia y criterio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS
La STJUE nos recuerda, en el párrafo 86 y en los siguientes, el principio de equivalencia, que supone que las personas que invocan los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión no deben quedar en situación de desventaja respecto a aquellas que invocan derechos de carácter puramente interno.
Para que el principio de equivalencia resulte de aplicación, se requiere que los derechos establecidos por el legislador nacional en el marco de la transposición de la Directiva 1999/70 sean comparables, en particular en cuanto a su objeto y a su causa, a los existentes en el Derecho interno.
A día de la fecha, y a juicio del Juez remitente, dicha norma no se encuentra transpuesta al ordenamiento jurídico español.
Por lo tanto, el actual criterio mantenido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo es contrario a la cláusula 5 del Acuerdo Marco. Dicho criterio consiste en:
- El mantenimiento del puesto del empleado público afectado hasta la convocatoria y resolución de procesos selectivos por la Administración empleadora.
- El abono de una compensación económica con un doble límite máximo en favor únicamente del empleado público que no supere dichos procesos.
5. Convertir los contratos temporales abusivos en indefinidos
La sentencia del TJUE incide, en el párrafo 98 y en los siguientes, en su criterio de febrero y establece que convertir a los interinos en fijos puede ser una medida adecuada para combatir los abusos, lo que apunta hacia la conversión de un empleado temporal en un indefinido no funcionario.
Así, la sentencia establece que, en el supuesto de que el juzgado remitente, considere que el ordenamiento jurídico interno no contiene, en el sector público, ninguna medida efectiva para evitar y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada, como los que son objeto de los asuntos principales, la conversión de estos contratos o relaciones en una relación de empleo por tiempo indefinido puede constituir tal medida.
Para ello, se vuelve a reiterar que, si la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo se opone a tal conversión, el juzgado remitente deberá entonces dejar inaplicada dicha jurisprudencia del Tribunal Supremo si esta se basa en una interpretación de las disposiciones de la Constitución incompatible con los objetivos de la Directiva 1999/70 y, en particular, de la cláusula 5 del Acuerdo Marco.
No obstante, el párrafo 111 introduce un nuevo matiz, señalando que, tal conversión en indefinido puede constituir una medida adecuada para sancionar de manera efectiva la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada, siempre que no implique una interpretación contra legem del Derecho nacional.
6. La nueva figura del indefinido no funcionario
Finalmente, el párrafo 112 parece dar a luz a lo que nosotros denominaríamos la nueva figura de indefinido no funcionario. Así, las funcionarias interinas adquirirían esta condición de indefinido no funcionario. ¿En qué consistiría esta condición indefinido no funcionario? Estaríamos ante una relación de empleo por tiempo indefinido sujeta a las mismas causas de cese y de despido que aquellas que rigen para los funcionarios de carrera, pero sin adquirir la condición de funcionario de carrera.
El Tribunal considera que la figura de indefinido no funcionario podría ser una medida sancionadora conforme con la cláusula 5 del Acuerdo Marco, que no implicaría una interpretación contra legem del Derecho nacional.
El indefinido no funcionario vendría a ser una nueva figura híbrida en el ámbito funcionarial, paralela al indefinido no fijo laboral. Pero con la diferencia de que, salvo expediente disciplinario, el funcionario no podría ser objeto de cese. De tal forma que la figura del indefinido no funcionario en la práctica supondría una especie de «funcionario interino a extinguir», situación que parte de la doctrina científica se viene planteando desde hace años para solucionar el grave problema de temporalidad en las Administraciones Públicas.
